28 април 2026 г.
В днешното си решение по жалба № 45864/22 (Кънев и БХК срещу България) Европейският съд по правата на човека постанови, че жалбоподателите не са се ползвали дори в минималната степен на защита срещу произволна и незаконна обработка на техните данни от Държавната агенция „Наионална сигурност“. Следователно намесата в правата им по член 8 от Конвенцията не е била в съответствие със „закон“ , отговарящ на изискванията на втория параграф на този член.
Факти по делото
През май и юни 2021 г. служебният министър на вътрешните работи заявява, че комуникациите на много хора, участвали в протестите през 2020 г. срещу предишното правителство и главния прокурор, включително политици и активисти на неправителствени организации, са били следени „почти денонощно“ от Държавната агенция „Национална сигурност“ (ДАНС). Подтикнат от това разкритие, през юни 2021 г. Красимир Кънев, председател на сдружението „Български хелзинкски комитет“ (също жалбоподател по делото) – пита ДАНС дали той или сътрудници на Комитета са били тайно наблюдавани през предходните десет години и дали членове или сътрудници на Комитета са били вербувани като агенти под прикритие. През юли 2021 г. ДАНС отказва да предостави такава информация, основавайки се на това, че тя е класифицирана.
Съдебни производства
Жалбоподателите обжалват отказа пред съда. Административен съд – София град (АССГ) отхвърля иска им (вж. решение № 6820 от 19.11.2021 г. по адм. дело № 8299/2021 г., АССГ ). Жалбоподателите обжалват, но на 6 юли 2022 г. Върховният административен съд (ВАС) потвърждава решението, с мотиви, че искането на жалбоподателите за информация всъщност се отнася до методите на ДАНС, а не до личните данни, събрани от нея. Единственият държавен орган, който може да разкрие дали са били използвани специални разузнавателни средства, е Националното бюро за контрол на специалните разузнавателни средства, докато Агенцията може основателно да откаже да разкрие такава информация, основавайки се на това, че тя е класифицирана. Също така, ВАС намира за редно ДАНС да не разкрива кой е бил вербуван от нея (вж. решение № 6724 от 06.07.2022 г. по адм. дело № 2157/2022 г., ВАС, V о. ). В съдебните производства ДАНС се позовава на вътрешна заповед, в която са изброени категориите информация, съхранявана от нея, която е класифицирана. В отделно производство Красимир Кънев иска съдът да обявят тази заповед за нищожна. През юни 2022 г. тричленен състав на ВАС уважава иска, като постановява, че заповедта, която той разглежда като нормативен акт, не е била публикувана и че процедурата за нейното приемане не е била надлежно спазена (вж. решение № 6191 от 22.06.2022 г. по адм. дело № 12238/2021 г., ВАС, VI о. ). След обжалване от ДАНС, петчленен състав на същия съд отменя решението на тричленния състав и връща делото за ново разглеждане. Той постановява, че тричленният състав неправилно е разглеждал заповедта като нормативен акт; това е вътрешен акт на агенцията и правилата за приемане и публикуване на нормативни актове не се прилагат за него (вж. решение № 11947 от 21.12.2022 г. по адм. дело № 7413/2022 г., ВАС, петчл. с-в ). В гореспоменатото решение от 6 юли 2022 г. ВАС отхвърля искането на жалбоподателите за спиране на производството до приключване на производството по валидността на заповедта. Жалбоподателите повдигат пред ЕСПЧ оплаквания за нарушения на член 8 от Конвенцията, тъй като ДАНС с голяма вероятност е събрала и съхранява данни за тях, но отказва да разкрие това, поради факта, че българското законодателство не предвижда достатъчни гаранции в това отношение и че Върховният административен съд не е разгледал надлежно дали този отказ е бил необходим. Освен това според жалбоподателите събирането и съхраняването на данни за техните мнения, принадлежност и дейности е в нарушение на членове 10 и 11 от Конвенцията и, отделно, че отказът на Агенцията да разкрие дали е събрала данни за тях е в нарушение на член 10 от Конвенцията. Накрая, те се оплакват по член 13 от Конвенцията, че не са разполагали с ефективно вътрешноправно средство за защита по отношение на евентуалното тайно събиране и съхраняване на данни за тях.
Въпроси от Съда към страните, очертаващи предмета на делото
1. Осъществена ли е „намеса“ в правата на жалбоподателите по член 8 от Конвенцията?
1.1. По-специално, събирани и съхранявани ли са данни за тях от Държавната агенция за национална сигурност (вж., mutatis mutandis , Amann срещу Швейцария [GC], № 27798/95 , §§ 69-70, ECHR 2000-II; Shimovolos срещу Русия , № 30194/09 , § 66, 21 юни 2011 г.; и Catt срещу Обединеното кралство , № 43514/15 , § 93, 24 януари 2019 г.)?
1.2. Също така, представлява ли отказът да се информират жалбоподателите дали тази агенция е събирала и съхранявала данни за тях такава „намеса“ (вж., mutatis mutandis , Segerstedt-Wiberg and Others v. Sweden , no. 62332/00 , § 99, ECHR 2006-VII)?
1.3. Ако е така, дали тези „намеси“ са били „в съответствие със закона“ и „необходими в едно демократично общество“ по смисъла на член 8 § 2?
2.1. Налице ли е „намеса“ в съответно „ограничаване“ на правата на жалбоподателите по член 10, съответно член 11 от Конвенцията, поради твърдяното събиране и съхранение на данни за техните мнения, принадлежност и дейности от ДАНС (вж. Segerstedt-Wiberg and Others , цитирано по-горе, § 107)?
2.2. Ако е така, тази „намеса“, съответно „ограничение“, „предвидена от закона“ и „необходима в едно демократично общество“ ли е по смисъла на член 10 § 2, съответно член 11 § 2?
3.1. Отказът на ДАНС да разкрие дали е събрала данни за жалбоподателите представлявал ли е намеса в правото им на свобода на изразяване, по-специално в правото им да „получават … информация“ по смисъла на член 10 § 1 от Конвенцията (вж. Magyar Helsinki Bizottság срещу Унгария [GC], № 18030/11 , §§ 156-70, 8 ноември 2016 г.)?
3.2. Ако е така, намесата „предвидена от закона“ и „необходима в едно демократично общество“ ли е била по смисъла на член 10 § 2?
4. Налице ли е нарушение на член 13 от Конвенцията? По-специално, разполагали ли са жалбоподателите с ефективно вътрешноправно средство за защита по отношение на отказа на ДАНС да разкрие дали е събирала и съхранявала данни за тях?
Из мотивите на Съда
Според ЕСПЧ не може да има съмнение относно необходимостта, с цел защита на националната сигурност, договарящите държави да имат закони, предоставящи на компетентните им органи правомощието да събират и съхраняват информация за лица в бази данни, които не са обществено достъпни (вж. Leander, § 59). Фразата „в съответствие със закона“ обаче не означава само, че намесата в правата по член 8 от Конвенцията трябва да има основание във вътрешното право, но се отнася и до качеството на това право – изисква то да бъде достъпно, предвидимо и съвместимо с върховенството на закона (вж. Kopp , § 55; Amann , §§ 50 и 56; Rotaru , § 52; и Segerstedt-Wiberg and Others , § 76). В разглежданата област това включва по-специално наличието на ефективни гаранции срещу произвол и злоупотреба. Това е така, защото (а) система за наблюдение, която не е открита за контрол от страна на засегнатите лица или на широката общественост (тъй като се управлява тайно от властите), представлява очевидни рискове в това отношение и защото (б) система за наблюдение, предназначена да защитава националната сигурност, може да подкопае или дори да унищожи демокрацията под претекст, че я защитава (вж. Leander , § 60; Amann , § 56; Rotaru , §§ 55 и 59; Antunes Rocha , § 76; и Segerstedt-Wiberg and Others , § 76). Естествено, в тази сфера, както и в други, необходимите гаранции ще зависят от естеството и степента на намесата (вж., наред с други източници, PG and JH v. the United Kingdom , no. 44787/98 , § 46, ECHR 2001-IX; CG and Others v. Bulgaria , no. 1365/07 , § 45, 24 април 2008 г.; El Haski v. Belgium , no. 649/08 , § 107, 25 септември 2012 г.; и Giuliano Germano v. Italy , no. 10794/12 , § 94, 22 юни 2023 г.). Контекстът, в който се осъществява намесата, също е съществено съображение (вж. IR и GT срещу Обединеното кралство (решение), № 14876/12 и 63339/12 , § 61 in fine , 28 януари 2014 г.; Saeed срещу Дания (решение), № 53/12 , § 35, 24 юни 2014 г.; и Mirzoyan срещу Чешката република , № 15117/21 и 15689/21 , § 81 in fine , 16 май 2024 г.). За намеси от вида, разглеждан в настоящия случай, невъзможността за жалбоподателите (а) да имат достъп до данни, отнасящи се до тях, които се обработват от орган, натоварен със защитата на националната сигурност, и дори (б) да получат ясен отговор на запитването си относно това дали е извършена такава обработка, сама по себе си не може да породи опасения съгласно член 8 от Конвенцията – тъй като именно липсата на такава информация може да гарантира ефикасността на работата на този орган (вж. Leander, § 66; Segerstedt-Wiberg and Others , § 102; и Dalea , както и mutatis mutandis, Antunes Rocha , цитирано по-горе, § 64). Това важи в още по-голяма степен за информация, която би могла да позволи разкриването на самоличността на лица, сътрудничили на Агенцията – тъй като това може не само да изложи на риск тяхната безопасност, но и да обезкуражи бъдещо сътрудничество с Агенцията. Не е задача на Съда да разработва всеобхватни правила в тази област. Тъй като обаче той не може да избегне отговорността си да установи дали намесата е била „в съответствие със закона“, той трябва да изясни естеството и обхвата на задълженията, които тази фраза предполага в тази област – като по този начин изпълнява задачата си по членове 19 и 32 § 1 от Конвенцията да гарантира спазването на ангажиментите, поети от договарящите се държави по нея, и да тълкува Конвенцията – по-специално правата и свободите, посочени в нейния раздел I (вж. Humpert and Others v. Germany [GC], № 59433/18 и 3 други, § 69, 14 декември 2023 г.). В настоящия случай, който на национално ниво се отнася до прилагането на специалния режим за защита на данните на България в областта на събирането на разузнавателна информация за целите на националната сигурност, евентуално и чрез скрито наблюдение, е уместно да се подходи към въпроса какви гаранции могат да осигурят ефективна защита срещу произвол и злоупотреба. За целта трябва да се вземе предвид разрешенията по тези въпроси в правото на ЕС и във вътрешното законодателство на различни договарящи държави, разработени във връзка с правото за защита на данните в ситуации, като разглежданата. Всъщност, когато оценява обработването на данни по член 8 от Конвенцията, Съдът често взема предвид принципите, съдържащи се в това право (вж. LB срещу Унгария [GC], № 36345/16 , § 123, 9 март 2023 г., и Ships Waste Oil Collector BV and Others , цитирано по-горе, § 155 in fine), както и собствената практика на Съда по отношение на функционално аналогични сценарии, които включват същите съображения като тези, които възникват в настоящия случай – по-специално това за масовото прихващане на комуникации. В областта на масовото прихващане на комуникации, съображенията за национална сигурност могат също така по естествен начин да изключат възможността за уведомяване на съответните лица, че са били придобити и се съхраняват данни, отнасящи се до тях.
Съдът вече е постановил, че липсата на такова уведомление може да бъде компенсирана чрез ефективен надзор и чрез механизъм за подаване на жалби, който не зависи от такова уведомление и позволява на всеки, който подозира, че комуникациите му са били прихванати, да заведе дело пред орган, който: (i) макар и да не е непременно съдебен, е независим от изпълнителната власт; (ii) осигурява справедливо производство, предлагайки, доколкото е възможно, състезателен процес; и (iii) може да издава мотивирани и правно обвързващи решения по отношение, inter alia , на унищожаването на незаконно получени или съхранявани материали от прихващане (вж. Centrum för rättvisa , §§ 271-73, и Big Brother Watch and Others , §§ 357-59).
Наред с това тези независими надзорни органи е необходимо да:
(i) имат достъп до всички съответни материали; (ii) са оправомощени да преглеждат прихващането, анализа, използването и унищожаването на такива материали от разузнавателните служби и да разпореждат унищожаването на всички събрани данни; (iii) могат да разглеждат необходимостта и пропорционалността на намесата в правата по Конвенцията, която намеса може да бъде причинена от масовото прихващане на комуникации; и (iv) упражняват редовно тези правомощия на практика (вж. Centrum för rättvisa , §§ 345-53, и Big Brother Watch and Others , §§ 406-12).
Едновременно с това са необходими механизми за последващ преглед, които:
(i) могат да бъдат задействани, без съответните лица да е необходимо да доказват, че може да са били засегнати от операция по масово прихващане; (ii) са независими, по-специално по отношение на дейностите по събиране на разузнавателна информация, които са призовани да преглеждат; (iii) могат да получават и проверяват всички съответни материали; (iv) могат надлежно да преценят дали съответните операции на разузнавателните служби отговарят на Конвенцията; и (v) могат да отговарят на жалби чрез правно обвързващи решения, които могат, inter alia , да разпоредят, че материалите от прихващането трябва да бъдат унищожени и да съдържат публично достъпни причини или поне причини, достъпни за специален адвокат с разрешение за достъп до класифицирана информация (вж. Centrum för rättvisa , §§ 354-64, и Big Brother Watch and Others , §§ 413-14, и двете цитирани по-горе).
Гореспоменатите решения, които до голяма степен се припокриват, предполагат , че когато е законно и пропорционално да се ограничи или премахне прозрачността при обработката на данни от публичен орган, тъй като това би могло да осуети или дори да обезсмисли целта на тази обработка или друг валиден интерес (както често се случва с обработката на данни от службите за сигурност и разузнаване), единственият възможен начин да се предотврати произвол или злоупотреба във връзка с тази обработка – и по този начин да се гарантира, че тя е „в съответствие със закона“ – е да се въведе механизъм за непряк достъп или механизъм за надзор, или комбинация от такива механизми, способни да компенсират невъзможността засегнатите лица да търсят правна защита пряко и при пълно познаване на фактите. Този механизъм трябва да гарантира достатъчно солиден независим контрол на съответната обработка на данни; правилното му функциониране зависи от ефективните правомощия за разследване, коригиране и защита на независимия орган, извършващ този контрол. По-конкретно, този орган трябва: (а) да бъде достатъчно независим; (б) да гарантира справедливо производство, предлагайки, доколкото е възможно, състезателен процес; (в) да бъде способен да получава и проверява всички съответни материали; (г) да може надлежно да прецени дали съответното обработване на данни е в съответствие с Конвенцията; и (д) да може да дава обосновани и правно обвързващи решения по отношение на обработването на съответните данни. Механизмът, разбира се, трябва да функционира ефективно и на практика. Това е и логиката, залегнала в основата на анализа на Съда по делата Leander, Segerstedt-Wiberg и други, и Dalea.
Отказът на ДАНС да разкрие дали е събрала разузнавателна информация за г – н Кънев или за БХК – включително разузнавателна информация, получена чрез вербуване на членове или служители на Комитета като информатори – се основава на разпоредби на приложимия закон от 2007 г. и е потвърден от българските съдилища. Следователно може да се приеме, че намесата е била законосъобразна от гледна точка на българското законодателство. Остава въпросът дали намесата отговаря изискването за ефективни гаранции срещу произвол и злоупотреба. Потенциалните гаранции във връзка с обработката от ДАНС на оперативни данни, свързани с заявителите, са: (а) производството за съдебен контрол върху отказа на ДАНС да разкрие дали е обработвала такива данни; (б) евентуален надзор върху обработката на данни от ДАНС от Комисията за защита на личните данни; (в) надзор върху някои части от работата на ДАНС от Националното бюро за контрол върху СРС; (г) надзор върху работата на ДАНС от специална парламентарна комисия; и (д) надзор върху работата на ДАНС от правителството и президента.
Производството за съдебен контрол върху отказа на ДАНС (да разкрие дали е събирала разузнавателна информация за жалбоподателите или е съхранявала информация в този смисъл в своите бази данни) по член 36(9) от ЗДАНС не може да се разглежда като ефективна гаранция.
Съдилищата, които са разглеждали тези производства, не са видели материалите (ако изобщо е имало такива), до които се отнася решението на ДАНС (за разлика от Brinks срещу Нидерландия, № 9940/04 и Das Universelle Leben Aller Kulturen Weltweit eV срещу Германия, № 60369/11 , § 24). Съдилищата са отказали да задължат ДАНС да предостави такива материали – дори за тяхна собствена проверка – на основание, че те не са необходими, за да се провери законосъобразността на отказа на ДАНС. Този недостатък е още по-значителен в случай като настоящия, когато самият въпрос е дали ДАНС е събрала разузнавателна информация за жалбоподателите или е разполагала с информация, годна да засегне правата им по член 8.
Съгласно член 39а, съответно член 39(3)(3) от Закона за защита на класифицираната информация, страните по делото и техните адвокати имат право на достъп до класифицирана информация, свързана с дело, в което участват, без да преминават през проверка за сигурност, ако това е необходимо за защита на техните конституционни права. Дискусиите в Комисията по правни въпроси на Парламента по време на формулирането на окончателния текст на член 39а и малкото докладвани случаи, свързани с прилагането на членове 39(3)(3) и 39а от административните съдилища, показват, че тези разпоредби са приложими, само когато класифицираната информация вече е предоставена от ДАНС. В случая това не е така. Няма и индикация, че аргументи, основани на членове 39(3)(3) и 39а, биха позволили на жалбоподателите, чрез косвени процесуални средства, да осигурят разкриване на материали, чието съществуване Агенцията дори е отказала да потвърди. В тази връзка следва да се отбележи, че Върховният административен съд е постановил, че тъй като цялото дело се върти именно около въпроса дали информацията, търсена от жалбоподателите, трябва да бъде разкрита, не е уместно този резултат да се постига чрез искания за доказване, направени в самото производство. Съдилищата, които са разглеждали тези производства, не са разгледали дали разкриването на такава информация би могло действително да навреди или застраши обществен интерес – по-специално националната сигурност. Те са се съобразили изцяло с оценката на ДАНС по този въпрос – въпреки че са останали напълно неосведомени за конкретните причини, които са довели Агенцията до становището, че не може да разкрие такава информация, и всъщност дали е била извършена някаква индивидуална оценка по делото на жалбоподателите (вж. параграфи 19 и 25 по-горе). Върховният административен съд се придържа към същата позиция в производството за съдебен контрол на втория отказ на Агенцията през юни 2023 г., като е постановил, че Агенцията не е длъжна да дава каквито и да било мотиви по фактически въпроси (вж. параграфи 43 и 47 по-горе). Следователно националните съдилища не са предприели никаква проверка, която да може да провери дали отказът на ДАНС да потвърди или отрече събирането на разузнавателна информация по отношение на жалбоподателите е оправдан при конкретните обстоятелства по делото.
Съдът установява и безполезността на Комисията за защита на личните данни, която в случай като този не би могла да осигури ефективна защита, тъй като няма пряк достъп до данните или свързана с тях информация, за да може да провери дали те се обработват по начин, който е в съответствие с принципите за защита на данните.
В България ролята на КЗЛД по отношение на обработката на данни от ДАНС за оперативни цели изглежда не е ясно определена. КЗЛД изглежда е оправомощена да контролира обработката на лични данни от ДАНС (чл. 37 ЗДАНС), но в същото време обработката на лични данни за целите на националната сигурносте изключено от приложното поле на Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД).
Освен одит на ДАНС от далечната 2009 г. във връзка с подготовката за бъдещото внедряване на Шенгенската информационна система – няма данни КЗЛД да е проверявала как ДАНС обработва оперативни данни, и по-специално дали тя надлежно спазва законовите правила и разпоредбите, които уреждат този въпрос. Единственият случай, в който КЗЛД е поканена да разгледа въпросния въпрос, показва, че тя е била на мнение, че данните, получени в резултат на наблюдение, извършено от ДАНС, не представляват лични данни и че такива операции от страна на ДАНС не са в нейни контролни правомощия.
Допълнително ограничение произтича от факта, че КЗЛД може да контролира само обработването на данни, свързани с физически лица, но не данни, свързани с юридически лица.
Решението е подписано със съвместно особено мнение от съдиите Павли и Райфартай, които мотивират защо са гласували срещу допустимостта на жалбите, които считат за явно необосновани (в случая с г-н Кънев), или за недопустими (в случая с Българския хелзинкски комитет – „БХК“). Искането за информация, което попада в обхвата на делото е изменено искане, подадено от името на жалбоподателите до ДАНС в края на юни 2021 г. Основното несъгласие на двамат съдии с мнозинството е, че не считат това искане за правилно и ясно формулирано като искане за достъп до лични данни, съхранявани от ДАНС; напротив, то е формулирано като искане за информация относно използването на разузнавателни методи, а има съществени последици за допустимостта на жалбите. В същото време разграничението между режимите за защита на данните и правните рамки, уреждащи функциите на държавното разузнаване, поражда опасения, че с решението на ЕСПЧ границите между двете ситуации ще бъдат размити.
Снимка: източник ЕСПЧ.