За правото на адвоката на свободен достъп по дела, справки и копия от книжа “навсякъде, където е необходимо”

15 декември 2022 г.

Автор: Адв. Диана Драгиева

Съгласно чл. 31, ал. 1 от Закона за адвокатурата (ЗАдв) адвокатът има свободен достъп и може да прави справки по дела, да получава копия от книжа и сведения с предимство в съда, органите на досъдебното производство, административните органи и други служби в страната и навсякъде, където е необходимо, само въз основа на качеството си на адвокат, което удостоверява чрез представяне на карта, издадена от Висшия адвокатски съвет.

Спрямо някои държавни служби обаче нормата на чл. 31 от ЗАдв не произвежда действие, без намесата на съда, а понякога дори с намесата на съда. Такъв е случаят с Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ), според която  адвокатско право на достъп до информация не съществува като самостоятелно регламентирано в закона право, а адвокатите достъпват информацията, която им е необходима в работата им, само във висящо съдебно производство, упражнявайки правата на своите клиенти по реда на чл. 192 от ГПК, или на общо основание – по реда на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). 

Неотдавна тази спорна позиция на КПКОНПИ беше критично разгледана от Върховния административен съд. Решение № 9799/03.11.2022 г. по адм. дело № 3896/2022 г. на ВАС съдържа очевидно и на пръв поглед неподлежащо на различна интерпретация тълкуване на чл. 31 от ЗАдв.: правото на достъп на адвоката до делата и преписките е проявление на правото на защита на едно лице или организация преди започване на съдебно производство срещу него, което основно право се гарантира от Конституцията на Република България. 

Това решение е важно, тъй като съдебната практика, свързана с тази разпоредба, е оскъдна, но и поради обстоятелството, че за пръв път съдът тълкува разпоредбата принципно – без да се фокусира върху контекстуалните особености на конкретния казус. Така чл. 31 от ЗАдв оживява и получава признание за своята специалност, която позволява той да се прилага при упражняване на адвокатската професия без ограничения, освен ако те не са предвидени изрично в закон. Това решение утъпква пътя на адвокатите да получат защита от съда в случаите, когато професионалната им дейност е възпрепятствана от държавни чиновници, които отказват съдействие, без да посочват конкретни фактически и правни основания за това.

Фактите по случая

Жена, пострадала от трафик на хора, с цел сексуална експлоатация, ангажира адвокат, който да заведе гражданско дело за обезщетение на вредите от престъплението. Извършителят на престъплението е установен и признат за виновен. След уведомление от прокуратурата срещу него е започнала проверка от КПКОНПИ  за незаконно придобито имущество.  В тази връзка адвокатът опитва да извърши справка и да се снабди с книжа от КПКОНПИ относно хода и резултата от проверката срещу делинквента. Искането за информация е изразено писмено, с посочено правно основание чл. 31 от ЗАдв, придружено с документи, които установяват, че адвокатът представлява лице, пострадало от престъпление, за което КПКОНПИ е уведомена от прокуратурата и е образувала проверка за съответствие на имуществото. Вместо да приложи чл. 31 от ЗАдв и да предостави заявената справка и книжа, КПКОНПИ уведомява адвоката, че приложимият ред за достъп до поисканата информация е по чл. 24 от ЗДОИ. 

Първоинстанционното съдебно производство

По жалбата на адвоката срещу така формирания мълчалив отказ да бъде предоставена заявената информация е образувано производство в Административен съд – София град (АССГ). В неговия ход КПКОНПИ за пръв път излага фактическите и правни основания за поведението си. Според представителя на Комисията непроизнасянето по искането на адвоката изобщо не представлява мълчалив отказ, а “подадената [от адвоката] молба не покрива характеристиките на никоя от хипотезите, признаците и същностните белези за индивидуален административен акт”. Пред АССГ Комисията за пръв път твърди, че информацията е служебна тайна на основание чл. 19, ал. 1 от ЗПКОНПИ, тъй като информацията, станала известна на членовете на Комисията по проверките и производствата, свързани с незаконно придобитото имущество представлява класифицирана информация по смисъла на Закона за защита на класифицираната информация. Кулминация на съпротивата на КПКОНПИ да приложи Закона за адвокатурата са изявленията й пред съда, че “няма предвидена правна възможност за произнасяне по искане за предоставяне на информация за извършените по реда на глава X от ЗПКОНПИ проверки” и че “Комисията няма как да представи каквато и да е информация единствено и само по аргумент на представена адвокатска карта”. 

Поразително, Комисията никога не споменава и не коментира чл. 31 от ЗАдв: във всички писмени становища по делото, както и в пледоарията си пред съда,  процесуалният представител на представляваната към онзи момент от Сотир Цацаров служба най-старателно отбягва да цитира и коментира правото на адвоката на достъп до информация, регламентирано в чл. 31 от ЗАдв. 

В пълен синхрон с това пренебрежително към адвокатските права поведение на КПКОНПИ,  АССГ с решението си по делото отхвърля жалбата на адвоката с мотиви, че “не се установяват […] обстоятелства, годни да обосноват извод, че за предоставянето на документите […] e съществувало законово основание”. Административният съдия все пак е коментирал текста на чл. 31, ал. 1 от ЗАдв, но по един крайно интересен начин: според него този текст “гарантира [единствено] предимство при достъпа до дела, книжа и сведения в посочените учреждения”. В крайна сметка мълчаливият отказ на Комисията е легитимиран от първата инстанция, с мотиви, че адвокатът на жертва на трафик на хора няма интерес да получи информация за състоянието и хода на производството за отнемане на незаконно придобито имущество от осъдения за престъплението. В допълнение, според съда, за достъпа до тази информация има друга, процесуална, възможност, а именно: по реда на чл. 192, ал. 1 от ГПК, като за целта адвокатът обоснове необходимост пред съд, за да послужат като доказателство във висящо съдебно производство. 

Касационното производство

В жалба до ВАС адвокатът твърди, че чл. 29 и чл. 31 от ЗАдв обслужват легитимна цел – надеждно осъществяване на конституционното право на защита, гарантирано от чл. 56 от Конституцията. Поради това съдът дължи преценка на пропорционалността на постановения отказ и неговата легитимна цел (която изцяло липсва – не е посочена нито от административния орган, нито в обжалваното съдебно решение), от една страна, и намесата, до която той води, в правото на защита, гарантирано от правата на адвоката по чл. 29 и чл. 31 от ЗАдв., от друга страна.  Адвокатът осъществява конституционно установени функции по защита на правата и законните интереси на гражданите. За да гарантира, че адвокатът ще бъде в състояние ефективно да изпълни функциите си по защита на гражданите, законът задължава органите с властнически правомощия да му осигурят необходимото уважение и съдействие, както в съдебната зала и пред органите на досъдебното производство, така и при осъществяваната от него извънпроцесуална в тесния смисъл, но свързана с процеса дейност. Решението на АССГ противоречи и на правото на Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ). В практиката си Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) отбелязва като задължение на административните власти: жалбоподателят трябва да има достъп до съответните документи, с които разполагат административните власти, ако е необходимо, това може да стане чрез провеждане на процедура за разкриване на документи (McGinley and Egan v. the United Kingdom, §§ 86 и 90). Ако държавата ответник без основателна причина е попречила на жалбоподателите да получат достъп до документи, с които тя разполага и които биха им помогнали да защитят искането си, или неправомерно отрича за съществуването им, това би довело до отказ от справедливо изслушване в нарушение на чл. 6 § 1 от Конвенцията (пак там). 

Мотивите на ВАС

На 3 ноември 2022 г. ВАС уважава жалбата на адвоката, отменя отказа и връща делото на Председателя на КПКОНПИ за съобразяване със законовата разпоредба на чл. 31, ал.1 от ЗАдв. Мотивите на върховните съдии са:

Оспореното решение е незаконосъобразно постановено, при неправилно тълкуване на разпоредбата на чл. 31, ал. 1 от Закона за адвокатурата и събрания по делото доказателствен материал. Именно като се е позовала на разпоредбата на чл. 31, ал. 1 от ЗАдв., в качеството й на адвокат, жалбоподателката е поискала достъп до документите, съдържащи се в цитираната преписка в КПКОНПИ, посочвайки, че са й необходими за предоставяне по друго конкретно посочено съдебно производство. Действително, като страна в граждански процес, нейната упълномощителка разполага с процесуалното право по чл. 192 от ГПК, както е посочил първоинстанционния съд, но то не изключва реализиране на правата по чл. 31, ал. 1 от ЗАдв. и на нейния адвокат. Според касационната инстанция „по своята правна същност е налице липса на волеизявление на административния орган, с което се отрича правото на заявителката да получи копия от книжа. Мотивите изложени впоследствие и едва с отговора на касационната жалба основани на правилата за обработване на лични данни, регламентирани в Закона за защита на личните данни, са без правно значение в настоящия процес. Поради това, противно на приетото от съда, налице е мълчалив отказ […] и с него се засягат права и законни интереси на адресата. Мълчаливият отказ по своята същност е незаконосъобразен и като такъв е следвало да бъде отменен от съда с указания към административния орган за съобразяване със законовата разпоредба на чл. 31, ал. 1 от ЗАдв., при условията визирани и с разпоредбите на Закона за личните данни […]. Правото на достъп на адвоката до делата и преписките е проявление на правото на защита на едно лице или организация преди започване на съдебно производство срещу него, което основно право се гарантира от Конституцията на Република България. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение – в нарушение на материалния закон и при необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК”.

До този момент председателят на КПКОНПИ отказва да изпълни влязлото в сила съдебно решение – произнасяне по молбата на адвоката няма. По тази причина на основание чл. 304 от АПК председателят на ВАС е сезиран с искане за налагане на глоба за неизпълнение на влязло в сила съдебно решение.

В заключение

На пръв поглед не изглежда толкова съществено по кой ред – на ЗДОИ или на ЗАдв – ще бъде предоставен достъп до информация. Не така стоят нещата при отказ тя да се предостави, тъй като правото по ЗДОИ подлежи на ограничения на много повече основания, отколкото адвокатското право на достъп до информация. С други думи, адвокатското право на достъп до информация по чл. 31 от ЗАдв дава по-голям обем достъп, защото е с различно основание. Да се признае друго основание (по ЗДОИ), означава да се стесни обема, респ. да се легитимира отказа до информация.

Правото на достъп до информация е част от правото на свобода на изразяване и принадлежи на всеки български гражданин, като е гарантирано както в чл. 41 от Конституцията, така и в нарочен закон – ЗДОИ. То е форма на обществен контрол и има за цел да повиши прозрачността и отчетността на държавните органи и други лица, които се разпореждат с обществен ресурс. Непосредствената цел на адвокатското право на достъп до информация е да гарантира правото на защита на гражданите, регламентирано в чл. 56 от Конституцията. Чрез него се осигурява всеобхватна и качествена професионална помощ при защитата правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Израз на това е и регламентацията в различни специални закони на особен статут на адвоката по отношение възможните ограничения на достъпа до информация, обусловени от нуждата от защита на класифицираната информация (вж. чл. 39 от ЗЗКИ) и на личните данни на физическите лица (вж. указанията на КЗЛД, които тълкуват чл. 6, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2016/679). Разбира се този специален статут е скрепен и с по-високата, професионална отговорност на адвоката при нарушение при работата му с лични данни и класифицирана информация. Адвокатското право на достъп до информация е със специално основание и произволното стесняване на неговия обем се отразява непосредствено на правото на защита на гражданите. 

Поради това всеки отказ да бъде предоставена търсената от адвоката информация на основание чл. 31 от ЗАДв, следва да бъде мотивиран, с изрично посочване на правните и фактически основания, обуславящи възпрепятстването на достъпа до информация. 

По време на подготовката на този текст се установи, че председателят на КПКОНПИ е подал до ВАС молба за отмяна на влязло в сила решение, въз основа на което самоволно е спрял изпълнението на влязлото в сила решение.