23 март 2026 г.
Има ли предимство Европейската конвенция за правата на човека пред българската Конституцията?
Може ли вътрешно противоречие на конституционни текстове да блокира прилагането на тези от тях, които противоречат на Конвенцията?
Повод за тези въпроси дават предвидените – както в Конституцията, така и в Изборния кодекс, ограничения на избирателните права на лишените от свобода, които доведоха неведнъж до осъждане на България в Европейския съд по правата на човека.
Конституционният съд образува конституционно дело № 6/2026 г. по искане на състав на Софийския градски съд – Иво Хинов, Николай Садовски, Снежанка Кулева–Малеева – за обявяване на противоконституционност на разпоредби от Изборния кодекс, с които се отнемат избирателни права на лишените от свобода. На пръв поглед искането е парадоксално, тъй като самата Конституция в чл. 42 ограничава правата на изтърпяващите наказание лишаване от свобода да да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа.
Според вносителите на искането оспорените законови норми от Изборния кодекс имат едно и също съдържание – отнемат избирателното право (в активното и пасивното му проявление, относно изборите за Народно събрание, за Президент, за Европейски парламент и за изборите за общински съветници и кметове) на лица, изтърпяващи наказание „лишаване от свобода“.
Нормите на чл. 350 ал. 1 и ал. 2, чл. 351 ал. 1 и ал. 2, чл. 396 ал. 1 и ал. 2, чл. 397 ал. 1 и ал. 2
от Изборния кодекс го отнемат пряко, с посочването, че лицата, които изтърпяват наказание
„лишаване от свобода“, са лишени от избирателни права. Нормите на чл. 27 ал. 2, чл. 38 ал. 2
т. 2 от Изборния кодекс го отнемат косвено, чрез заличаване от избирателните списъци на
лицата, които изтърпяват наказанието „лишаване от свобода“. Това отнемане на избирателни права противоречи на Конституцията. На първо място то противоречи на чл. 10, който установява „общо, равно и пряко избирателно право“ и на чл. 42 ал. 1, който установява активно избирателно право на всички граждани. То противоречи и на чл. 57 ал. 1, съобразно който избирателното право, доколкото представлява основно право, е неотменимо. На второ място то противоречи на чл. 56 и чл. 122 ал. 1, доколкото се реализира по автоматичен начин след привеждане в изпълнение на наказанието „лишаване от свобода“, без преди това да е имало възможност да се упражни каквато и да е защита против това отнемане. То противоречи и на чл. 31 ал. 5, доколкото присъдата, с която се налага наказание „лишаване от свобода“, не постановява отнемане на избирателни права. Това отнемане не е резултат от конкретно властническо изявление в съдебен акт, постановено при всички гаранции за правото на защита, които са присъщи на съдебния процес (липсва диспозитив за отнемане на избирателни права), а е резултат на прякото действие на оспорените законови разпоредби, които отчитат фактическо обстоятелство (започване на изтърпяване на наказанието „лишаване от свобода“).
Още акценти от искането до Конституционния съд
Съдебната защита, осъществена в рамките на наказателното производство, завършило с постановяване на осъдителен съдебен акт и налагане на наказание „лишаване от свобода“, е качествено различна от защитата, която може да се получи при угрозата за отнемане на избирателни права. В действителност застрашеността на това право (чл. 56 дава защита и при застрашени права) е обективен факт още към момента, в който прокурорът направи искане за осъждане, което може да доведе до налагане на ефективно наказание „лишаване от свобода“ – но при все това в нито един момент от развитието на наказателния процес това отнемане на избирателни права не е предмет на делото. То не се обсъжда от страните, не се постановява от съда, не подлежи на последващ съдебен контрол.
Отнемането на избирателни права не е наказание по смисъла на чл. 37 НК и поради това осъденото лице не разполага с никакви правни средства за защита против него. Това противоречи на чл. 56 и чл. 122 ал. 1 от Конституцията.
Ето какво казват вносителите относно чл. 42 ал. 1 от Конституцията, ограничаващ правото на лишените от свобода да гласуват и относно чл. 65 ал. 1 и чл. 93 ал. 2, които ограничават правото на лишените от свобода да бъдат избирани за народни представители и президент:
На пръв поглед тези разпоредби създава конституционно основание за оспорените законови разпоредби. Това е само на пръв поглед. В действителност това не е така. Те нямат такова съдържание; евентуално, ако се окаже, че имат такова съдържание, тази част от конституционните норми не се прилага. При буквалното и изолирано тълкуване на тези норми, те несъмнено предвиждат отнемане на избирателните права на лицата, изтърпяващи наказание „лишаване от свобода“. При все това, за да се изясни действителният смисъл на един конституционен текст, е нужно да се пристъпи и към систематичното му тълкуване, като се отчитат и другите конституционни текстове, регулиращи същия правен проблем.
При съпоставката с останалите норми от Конституцията, а именно чл. 10, който гарантира избирателното право на всеки един български гражданин, а също и чл. 31 ,ал. 5, който забранява отнемане на основни права извън действието на присъдата; а също така и основополагащото право на защита, по чл. 56 и чл. 122, ал. 1, се достига до извода, че чл. 42 ал. 1, в частта: „изтърпяващите наказание лишаване от свобода“, респективно чл. 65 ал. 1 и чл. 93 ал. 2 в частта: „не изтърпява наказание лишаване от свобода“, предоставят възможност на законодателя да предвиди отнемане на избирателни права на лицата, които изтърпяват това наказание, което следва да стане само въз основа на съдебен акт, постановяващ ясно и изрично това отнемане, като този съдебен акт се постанови след процедура, при която е било спазено правото на защита на лицето, чийто избирателни права се отнемат. Следователно нормите на чл. 42 ал. 1, чл. 65 ал. 1 и чл. 93 ал. 2 от Конституцията създават правна възможност за отнемане на избирателни права на лица, които изтърпяват наказание „лишаване от свобода“, но това следва да стане въз основа на индивидуален съдебен акт, при спазване на правото на защита.
Възможно е да се приеме, че тези норми следва да се тълкуват само буквално и само изолирано; при това положение е несъмнено, че те нямат правно приложение. Това е несъмнено на основание чл. 5 ал. 4 във вр. с ал. 2 от Конституцията – доколкото противоречат на чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ. С Определение № 8/18.10.2022 г. по к.д. № 15/22 Конституционният съд ясно посочи, че нормата на чл. 42 ал. 1 от Конституцията, предвид две осъдителни решения на
Съда по ЕКПЧ, противоречи на ЕКПЧ. Посочи, че се налагат законодателни промени, доколкото не е възможно конформено • тълкуване. А това означава промяна на Конституцията: „За България, предвид посочените по-горе решения на ЕСПЧ в настоящия случай, обща мярка е предприемането на необходимите промени в националния правен ред“. „Конституционноправен способ за преодоляване на евентуално противоречие между конституционна разпоредба и разпоредба от един ратифициран, обнародван и влязъл в сила международен договор, който става част от обективното право на страната, е изменение на Конституцията по установения за това ред“. Такава промяна не е реализирана, вкл. при мащабните промени с ДВ бр. 106/23. Междувременно бе постановено още едно решение на Съда по ЕКПЧ, с което за пореден път
се установява нарушение на чл. 3 от Протокол 1 към ЕКПЧ – Tingarov and others v. Bulgaria, Решение от 10.10.2023 г., дело № 42286/21.
След като за Конституционният съд е несъмнено, че чл. 42 ал. 1 от Конституцията противоречи на ЕКПЧ, а също така, че тази разпоредба не може да се тълкува конформено с ЕКПЧ: „Разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от Конституцията, чието тълкуване се иска, има само един възможен прочит“ (както се посочва в Определение № 8/18.10.2022 г. по к.д. № 15/22) и ако евентуално поддържа тази невъзможност дори и при систематичното тълкуване на разпоредба, то възниква въпрос за приложението на чл. 5 ал. 4 от Конституцията. Това по своето естество е въпрос за приоритет между Конституцията и ЕКПЧ. И по-конкретно – дали следва да бъде запазено правното действие на конституционна разпоредба, която противоречи на ЕКПЧ и това противоречие не може да бъде отстранено чрез съответстващо тълкуване.
Най-напред следва да се установи кой от тези два нормативни акта има предимство пред другия. Несъмнено, от гледна точка на правото по ЕКПЧ, тази Конвенция има предимство пред националното право, вкл. пред национална Конституция. Несъмнено, от гледна точка на чл. 5 ал. 4 от Конституцията, ЕКПЧ има предимство пред вътрешното право. А също така е несъмнено, че Конституцията е част от вътрешното право. Следователно, и според двата нормативни акта, ЕКПЧ има предимство пред Конституцията. Също така несъмнено, че и според Конституционния съд ЕКПЧ има предимство пред Конституцията. Поне до този извод може да се достигне, след като в Определение № 8/18.10.2022 г. по к.д. № 15/22 Конституционният съд констатира противоречие на чл. 42 ал. 1 от Конституцията с ЕКПЧ и достига до извод, че конституционната норма следва да се измени, за да се бъде преодоляно това противоречие (т. 22 по-горе). При това положение, след като е несъмнено, вкл. за самия Конституционен съд, че ЕКПЧ има предимство пред Конституцията, като това е валидно и относно предимството на чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ, както е тълкуван от Съда по ЕКПЧ, пред чл. 42 ал. 1 от Конституцията, както е тълкуван досега от Конституционния съд, то следва да се даде отговор на въпроса: дали може да запази своето регулативно действие разпоредба от Конституцията, която противоречи на ЕКПЧ? Казано с други думи – предимството на ЕКПЧ пред Конституцията може ли да доведе до приложение на конституционна норма, която противоречи на ЕКПЧ? Чл. 5 ал. 4 изр. 2 от Конституцията дава отрицателен отговор. Съобразно тази разпоредба ЕКПЧ „има предимство“. Това означава, че се прилага съответната норма от ЕКПЧ, а не тази от Конституцията, ако не е възможно конституционната норма да се тълкува така, че противоречието да бъде отстранено. Нормата на чл. 5 ал. 4 следва да бъде разбирана в светлината на чл. 5 ал. 2 – а именно, че разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие. Това означава, че не е нужно да се чака решение на законодателя да промени Конституцията, за да бъде отстранено противоречието с ЕКПЧ. Предимството, предвиждано в чл. 5 ал. 4 изр. 2, по силата на ал. 2 проявява своето действие пряко и незабавно, без нужда от опосредяване.