16 февруари 2022 г.
С определение № 1441 от 16.02.2022 г. по адм. дело № 5604/2021 г., ВАС, Седмо отделение абдикира от задължението си да се произнася относно законосъобразността на нормативни разпоредби, издадени от главния прокурор и препрати делото на АССГ.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 1441
София, 16.02.2022
Върховният административен съд на Република България – Седмо отделение, в съдебно заседание наединадесети октомври в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ТАНЯ ВАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА, ЮЛИЯ РАЕВА
при секретар Маринела Цветанова
и с участието на прокурора Цветанка Борилова
изслуша докладваното от председателя ТАНЯ ВАЧЕВА
по адм. дело № 5604/2021
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Д. Драгиева от гр. София срещу чл. 8, ал. 4 и ал. 6 и чл. 9, ал. 1 от Инструкцията за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България (ПРБ), утвърдена със заповед № РД-02-7 от 7.04.2016 г., изменена и допълнена със заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г. на главния прокурор. Жалбоподателката иска прогласяване нищожността на Инструкцията в оспорените части или, евентуално, тяхната отмяна като незаконосъобразни. Мотивира правен интерес с качеството си на адвокат, вписан в Софийската адвокатска колегия. Твърди, че Инструкцията не е обнародвана, поради което създава нежелана привидност в правния мир на регулираните с нея обществени отношения, както и че е издадена от орган в отсъствие на законова делегация за това. Навежда доводи и за незаконосъобразност на акта в оспорените части поради тяхното противоречие с чл. 29 и чл. 31 от Закона за адвокатурата и сочи, че въведеният с атакуваните разпоредби по принцип разрешителен режим на достъп на адвокатите до прокурорски преписки и досъдебни производства възпрепятства изпълнението на основната дейност на адвоката да осигурява правно съдействие и защита на свободите, правата и законните интереси на физическите и юридическите лица. По подробно изложени съображения иска обявяване нищожността на Инструкцията в оспорваните части или, евентуално, тяхната отмяна.
Ответникът главният прокурор на Република България, чрез пълномощник, оспорва жалбата с твърдение за нейната недопустимост като подадена от лице без правен интерес. Поддържа становище, че Инструкцията не представлява нормативен административен акт, подлежащ на съдебен контрол, тъй като по съдържание е вътрешноведомствен акт, с който е организирана работата на ръководената от главния прокурор институция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за недопустимост на жалбата, алтернативно, за нейната неоснователност.
Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, след като извърши служебна проверка за подсъдност на съдебното производство, приема, че делото не му е подсъдно като първа инстанция поради следното:
Прегледът на съдържанието на оспорения акт сочи, че е адресиран към административните ръководители,магистратите и служителите във връзка с деловодната дейност и документооборота в ПРБ при осъществяване на служебните им функции. С правилата са регламентирани подробно какви действия следва да предприемат във връзка с унифицираното, бързо и качествено извършване на деловодната работа, организацията на архива и контрола за спазване на сроковете, както и пълнотата на деловодните отразявания. Уредени са задълженията на адресатите по отношение въведените правила за създаване на документи и тяхната регистрация; разпределението на преписките и насочването за изпълнение; регистриране на изходящи документи; правила за документооборота в особени случаи, при работата с Унифицираната информационна система на ПРБ и при работата с Централизираната информационна система на следствените служби, както и съхраняването на документи. Следователно, с акта се дефинират правилата за поведение на административните ръководители, магистрати и служители в звената на ПРБ, които те следва да спазват при изпълнение на функциите и задачите си.
Според настоящия съдебен състав тези правила не притежават белезите на нормативен административен акт. Нормата на чл. 7, ал. 3 от Закона за нормативните актове включва в системата на подзаконовите нормативни актове инструкциите, които определя като актове, с които висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури. В решение № 21/1995 г. Конституционният съд на РБ потвърждава характера на инструкцията като нормативен административен акт, но в конкретния случай от съществено значение е отговорът на въпроса дали законовото определение дава същностната квалификация на правния й характер или представлява рамката на основните й характеристики. Под „подчинени“ органи следва да се разбира наличието на йерархическа зависимост между автора и неговия адресат. В случая такава йерархична зависимост няма. Оспорената инструкция е издадена на основание чл. 73 от Правилника за администрацията на Прокуратурата на Република България на Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 106 от 10.12.2013 г., изм. и доп., бр. 58 от 26.07.2016 г., бр. 12 от 6.02.2018 г., изм., бр. 33 от 17.04.2018 г. Последният е издаден на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт. Главен критерий за характера на акта е неговото вътрешно съдържание, а именно абстрактните правила за поведение, които той въвежда. От цялостното съдържание на инструкцията е видно, че с нея се установяват правила за поведение, които са израз на вътрешна йерархическа и техническа зависимост, т.е. актът има вътрешноведомствен характер. Съществената разлика на конкретната инструкция от нормативните административни актове се изразява и в регламентирания режим на санкциите. Тъй като инструкцията с нейното съдържание има действие в рамките на службата, нейното неизпълнение не се свързва с административно наказание за неизпълнение, а се регулира чрез вътрешния йерархичен контрол.
Съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК актовете, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В атакуваните с жалбата разпоредби на Инструкцията се засягат и лица извън администрацията на Прокуратурата. Гражданите могат да обжалват пред съдилищата всички актове, включително и вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права и законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. В тези случаи актът губи своя вътрешен характер и проявява действие „навън“ – спрямо трети лица. По отношение на конкретно атакуваните разпоредби е решаващ правният ефект на акта, който в случая засяга субективни права и законни интереси на жалбоподателката. Ето защо, макар и по своето съдържание инструкцията да не покрива признаците на нормативен административен акт по смисъла на чл. 7, ал. 3 ЗНА, оспорените текстове засягат права и законни интереси на трети лица. Разпределението на родовата подсъдност на административните дела между административните съдилища в страната и Върховния административен съд е указано в чл. 132 АПК. Съгласно тази разпоредба на административните съдилища са подсъдни всички административни дела с изключение на тези, подсъдни на Върховния административен съд, като родово подсъдните на ВАС спорове са изчерпателно посочени в чл. 132, ал. 2 АПК и това са: оспорванията срещу подзаконовите нормативни актове, освен тези на общинските съвети; спорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд; оспорванията срещу решения на Висшия съдебен съвет; оспорванията срещуактове на органите на Българската народна банка; касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения; частни жалби срещу определения и разпореждания; молби за отменяне на влезли в сила съдебни актове по административни дела; оспорванията срещу други актове, посочени в закон.
Оспорената Инструкция, предвид приетите изводи на съда за правния й характер, не попада в изричноизброените случаи, поради което не са налице предпоставките на чл. 132, ал. 2 АПК за разглеждане на делото катопърва инстанция от Върховния административен съд.
Предвид изложеното, определението за ход по същество следва да бъде отменено, производството поделото – прекратено, а делото следва да бъде изпратено за разглеждане на Административния съд София-град поправилата на местната подсъдност.
Воден от горното, Върховният административен съд
О П Р Е Д Е Л И:
ОТМЕНЯ определението от 11.10.2021 г. за ход по същество на делото.
ПРЕКРАТЯВА производството по адм.д. №5604/2021 г. по описа на Върховния административен съд.
ИЗПРАЩА делото по подсъдност на Административен съд София-град.
Определението не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
секретар:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Таня Вачева
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ Мирослава Георгиева
/п/ Юлия Раева