26 март 2026 г.
Колаж: Nicholas Emiliou, лого на СЕС, Андрей Гюров.
Генералният адвокат изготви становище по дело С-611/24, висящо по преюдициалното запитване на ВАС, пред който служебният премиер Андрей Гюров обжалва решението на Управителния съвет на Българска народна банка за освобождаването му.
Андрей Гюров обжалва както това решение, издадено от УС на БНБ, така и решението на Комисията за противодействие на корупцията (вече закрита), което даде старт на опитите за елиминирането му от „домовата книга“. В края на 2024 г. Административен съд София-град (АССГ) прие, че решението на КПК е нищожно, тъй като тя не е конституирана съобразно установените в закона ред и условия и съответно е некомпетентен орган без възложен мандат. Освен това АССГ констатира и серия от процесуални нарушения, както и прие, че КПК въобще не е компетентна да се произнася за наличието на основания за освобождаване на член на УС на БНБ (пълния текст на решението виж тук)1. Това решение още не е влязло в сила, тъй като беше оспорено пред ВАС, който в началото на миналата година спря делото2, защото чака произнасянето на съда в Люксембург във връзка с жалбата срещу решението на БНБ. Делото във Върховния административен съд, по което е отправено преюдициалното, се разглежда от състав, председателстван от Георги Чолаков, който отказа да си направи отвод по делото.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ N. EMILIOU
представено на 26 март 2026 година(1)
Дело C‑611/24
MA срещу Управителен съвет на Българска народна банка
(Преюдициално запитване, отправено от Върховен административен съд (България)
„ Преюдициално запитване — Устав на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка — Освобождаване от длъжност на подуправител на национална централна банка — Член 14.2 от Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка — Приложимост — Член 130 ДФЕС — Принцип на независимост на националните централни банки “
I. Въведение
1. „В държавите, в които няма централна емисионна банка, трябва да бъде създадена такава […] Банките, и по-специално емисионните банки, трябва да бъдат независими от политически натиск и да се ръководят единствено от принципите на разумното финансиране“(2).
2. Горното изявление, направено на Международната финансова конференция през 1920 г.(3), запазва своята актуалност и днес, доколкото подчертава два ключови аспекта от дейността на централните банки.
3. Първо, то свидетелства за категоричното утвърждаване на централните банки в съвременните конституционни системи в рамките на архитектурата на най-висшите публични органи. Макар и да се различават от класическата „троица“, която характеризира организацията на публичната власт в съвременните демокрации (законодателна, изпълнителна и съдебна власт), централните банки заемат важно място в тази структура, свидетелство за което е в частност вниманието, посветено на техния статут в различни конституционни документи, където понякога изрично се посочва, че те са независими(4).
4. Значението на това място в сравнение с другите клонове на държавата и обхватът или легитимността на правомощията, предоставени на централните банки, със сигурност продължават да подхранват дискусии(5). Независимо от това горепосочените съображения показват също, второ, значението, което се придава на необходимостта централните банки да останат изолирани от външно влияние при изпълнението на своите функции. Въпреки че точните граници на тяхната автономност също могат да бъдат предмет на дискусия, общоприето е, че централните банки трябва да са в състояние да изпълняват своите задачи като ключови участници в „паричните конституции“(6) по начин, който не е обусловен от краткосрочни политически цикли или непредвидени обстоятелства, както впрочем отбеляза Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) в настоящото производство(7).
5. Съгласно правото на Съюза изискването централните банки да бъдат независими от външно влияние е заложено в член 130 ДФЕС и в текстуално почти идентичния член 7 от Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Уставът на ЕСЦБ и на ЕЦБ“)(8). Тези разпоредби изискват по същество нито ЕЦБ, нито националната централна банка на държава членка, нито някой от членовете на техните органи за вземане на решения да искат или да приемат указания от външни органи. От друга страна, институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, както и правителствата на държавите членки се задължават да спазват този принцип и да не се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на ЕЦБ или на националните централни банки при изпълнението на техните задачи.
6. Този общ израз на независимостта на централните банки се допълва от член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, който по-специално ограничава възможността за освобождаване от длъжност на управител на национална централна банка преди изтичането на мандата му до две хипотези: първо, когато „той [или тя] повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите [или нейните] задължения“, и второ, когато „той [или тя] е виновен [виновна] за извършено сериозно нарушение“.
7. Съдът вече е имал възможност да се произнесе по втората част от този „критерий за освобождаване от длъжност“ (извършено сериозно нарушение) в своето решение Rimšēvičs(9). По това дело обаче не са представени доказателства за извършено нарушение, поради което Съдът ограничава анализа си до относително абстрактно ниво и приема, че за да бъде обоснована временната забрана за съответния управител да изпълнява задълженията си, трябва да съществуват достатъчно индиции, че той е извършил сериозно нарушение(10).
8. Настоящото дело предоставя на Съда допълнителна — и несъмнено по-широка — възможност да разгледа отново този критерий за освобождаване от длъжност и да анализира ограниченията, които тази гаранция за независимост на националните централни банки, заедно с по-общия ѝ израз в член 130 ДФЕС и член 7 Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, налагат на държавите членки при определянето на условията, при които член на управителен орган на национална централна банка може да бъде освободен от длъжност.
9. Необходимостта да се разгледа този въпрос произтича от решението на Управителния съвет на Българската народна банка (наричана по-нататък „БНБ“), с което той констатира, че са налице основания за освобождаване на МА от длъжността му на подуправител и ръководител на управление „Емисионно“ (наричано по-нататък „решението на БНБ“).
10. Това решение е взето въз основа на констатациите на друг орган, Комисията за противодействие на корупцията (наричана по-нататък „КПК“), която установява няколко несъвместимости между длъжността на МА като подуправител на БНБ и няколко други негови дейности (наричано по-нататък „решението на КПК“). Те се отнасят, от една страна, до участието на МА в търговско дружество с ограничена отговорност към момента на избора му за подуправител и от друга страна, до длъжността му на член на управителния съвет на две организации с нестопанска цел, а именно голф клуб и изследователски институт. Изглежда също, че МА не е прекратил тези ангажименти в рамките на предвидените срокове.
11. При приемането на решението си Управителният съвет на БНБ взема предвид решението на КПК и заключава, че не може да се счита, че МА отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на задълженията си като подуправител, и че освен това е признат за виновен за извършено сериозно нарушение. С други думи, Управителният съвет приема, че освобождаването от длъжност на МА е обосновано с оглед и на двете основания, посочени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Въпреки че, както вече беше отбелязано, тази разпоредба се отнася до положението на управителите на националните централни банки, българският законодател е избрал да разшири прилагането на установения в нея критерий за освобождаване от длъжност и към други членове на Управителния съвет на БНБ.
12. МА оспорва законността на решението на БНБ пред Върховен административен съд (България), който е запитващата юрисдикция в настоящото производство. Той твърди по-конкретно, че нито едно от двете основания за освобождаване от длъжност не е установено в настоящия случай. В този контекст запитващата юрисдикция сезира Съда с няколко въпроса, които по същество повдигат следните проблеми.
13. Първо, запитващата юрисдикция пита дали принципът на независимост на националните централни банки допуска задължение — наложено от националния закон на членовете на органите за вземане на решения като подуправителя — да декларират своето участие като съдружници в търговски дружества и участието си в юридически лица с нестопанска цел (пети въпрос). Второ, като се има предвид, че делото засяга подуправител на национална централна банка, а не нейния управител, запитващата юрисдикция иска да получи разяснение относно приложимостта на критерия за освобождаване от длъжност, установен в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ (първи и втори въпрос). Трето, тя иска разяснение относно съвместимостта с правото на Съюза на няколко елемента от националното право, които могат да доведат до извода, че съответното лице не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, което е едно от двете основания за освобождаване от длъжност, предвидени в този критерий (от трети до седми въпрос). Четвърто, тя пита за съвместимостта с правото на Съюза на компетентността на БНБ да преценява наличието на сериозно нарушение като втората част на този критерий (осми въпрос).
14. От това следва, че настоящото преюдициално запитване извежда на преден план въпроса за правомощията на държавите членки да определят условията, при които член на орган за вземане на решения на национална централна банка може да бъде освободен от длъжност. Въпросите, на които Съдът трябва да отговори, се отнасят до ограниченията, които правото на Съюза може да наложи върху тези правомощия и които, както ще обясня, са предназначени да гарантират стабилността на мандата на управителите на националните централни банки и по този начин да защитават годността на тези институции да изпълняват задачите си и да предпазват въпросните институции от произволна намеса.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
15. В съответствие с член 130 ДФЕС „при упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, възложени им в съответствие с Договорите и Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, нито [ЕЦБ], нито национална централна банка, нито някой от членовете на техните органи за вземане на решения имат право да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, от правителство на държава членка или от някой друг орган. Институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, както и правителствата на държавите членки се задължават да спазват този принцип и да не се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на [ЕЦБ] или на националните централни банки при изпълнение на техните задачи“.
16. Член 131 ДФЕС предвижда, че „всяка държава членка гарантира, че нейното национално законодателство, включително уставът на централната ѝ банка, е в съответствие с разпоредбите на Договорите и с Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“.
17. Член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ е озаглавен „Независимост“ и гласи, че „в съответствие с член 130 [ДФЕС], при упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, възложени им в съответствие с Договорите и настоящия устав, нито ЕЦБ, нито национална централна банка, нито някой от членовете на техните органи за вземане на решения имат право да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, от някое правителство на държава членка или от някой друг орган. Институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, както и правителствата на държавите членки се задължават да спазват този принцип и да не се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на ЕЦБ или на националните централни банки при изпълнение на техните задачи“.
18. Член 14 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, озаглавен „Национални централни банки“, предвижда:
„[…]
14.2. Устройствените закони на национални централни банки, в частност следва да предвиждат, че мандатът на управителя на националната централна банка е не по-кратък от 5 години.
Управителят може да бъде освобождаван от длъжност само ако той повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения или ако е виновен за извършено сериозно нарушение. Решението по този въпрос може да бъде отнесено до Съда от засегнатия управител или от Управителния съвет, на основание нарушение на Договорите или на правна норма за тяхното прилагане. Такива дела се завеждат в срок до два месеца от публикуването на решението или от неговото съобщаване на ищеца, или при липса на такова, от деня, в който последният е узнал за него, в зависимост от конкретния случай.
[…]“.
Б. Националното право
1. Закон за Българската народна банка
19. Съгласно член 11 от Закона за Българската народна банка (наричан по-нататък „Законът за БНБ“):
„(1) Управителният съвет се състои от седем членове: управителят на банката, тримата подуправители и трима други членове.
(2) Членове на управителния съвет са български граждани.
(3) […] За членове на управителния съвет се избират и назначават лица с високи нравствени качества, които са изтъкнати професионалисти в сферата на икономиката, финансите и банковото дело.
(4) […] Член на управителния съвет не може да бъде лице:
1. осъждано на лишаване от свобода за умишлено престъпление;
2. обявено в несъстоятелност като едноличен търговец или неограничено отговорен съдружник в търговско дружество;
3. което е било през последните две години, предхождащи датата на решение за обявяване на търговско дружество или кооперация в несъстоятелност, член на техен управителен или контролен орган.
4. […] което е едноличен търговец, неограничено отговорен съдружник в търговско дружество, управител, търговски пълномощник, търговски представител, прокурист, търговски посредник, ликвидатор или синдик, член на орган на управление или контрол на търговско дружество или кооперация с изключение на дружества, в които [БНБ] има участия;
5. което е съпруг или съпруга или се намира във фактическо съжителство, роднина по права линия, по съребрена линия до четвърта степен включително или по сватовство до втора степен включително с друг член на управителния съвет“.
20. Член 12 от Закона за БНБ гласи следното:
„[…]
(5) […] Управителят и подуправителите не могат да извършват друга дейност освен преподавателска или като членове на органите на дружества, в които [БНБ] има участие, или на международни организации във връзка с дейността ѝ, освен ако са назначени за служебен министър-председател по реда на чл. 99, ал. 5 от Конституцията на Република България. Те могат да извършват неплатена дейност с единодушно решение на управителния съвет, доколкото не е налице конфликт на интереси.
[…]
(10) Управителят, подуправителите и другите членове на управителния съвет подават пред органа, който ги избира или назначава, декларациите по чл. 49, ал. 1, т. 3 от Закона за противодействие на корупцията (наричан по-нататък „ЗПК“ […]“.
21. Съгласно член 14 от Закона за БНБ:
„(1) Компетентният орган по чл. 12 може да освободи предсрочно член на управителния съвет само ако не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, или ако е признат за виновен за извършено сериозно нарушение по смисъла на чл. 14, параграф 2 от Устава на [ЕСЦБ и на ЕЦБ].
(2) […] Основанието за предсрочно освобождаване на подуправител или на друг член на управителния съвет с изключение на управителя се установява с решение на управителния съвет, прието по определен от него ред. Членът на управителния съвет, чието освобождаване се предлага, спира да изпълнява правомощията си от деня на решението на управителния съвет. Решението на управителния съвет подлежи на оспорване пред Върховния административен съд в 7‑дневен срок. Върховният административен съд се произнася в 14‑дневен срок от постъпване на жалбата с решение, което е окончателно. Влязлото в сила решение се изпраща на компетентния орган по чл. 12 за предсрочно освобождаване“.
2. Законодателство в областта на борбата с корупцията
22. От акта за преюдициално запитване е видно, че към фактите по спора в главното производство в различни моменти са били приложими два национални закона в областта на борбата с корупцията, а именно Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (наричан по-нататък „ЗПКОНПИ“) и ЗПК.
23. Първо, съгласно член 6, алинея 1, точка 12 от ЗПКОНПИ (отменена, считано от 6 октомври 2023 г.) и подобно формулирания член 6, алинея 1, точка 12 от ЗПК „лица, заемащи [висши(11)] публични длъжности по смисъла на този закон, са“ „управителят, подуправителите, членовете на управителния съвет и главният секретар на [БНБ]“.
24. Второ, според член 35, алинея 1 от ЗПКОНПИ и подобно формулирания член 49, алинея 1 от ЗПК:
„(1) Лицата, заемащи [висши(12)] публични длъжности […], подават следните декларации:
1. декларация за несъвместимост;
2. декларация за имущество и интереси;
3. декларация за промяна в декларирани обстоятелства в декларацията по т. 1;
4. декларация за промяна в декларирани обстоятелства в декларацията по т. 2 в частта за интересите и за произхода на средствата при предсрочно погасяване на задължения и кредити.
(2) […] Декларациите по ал. 1, т. 1 и 3 се подават пред органа по избора или назначаването […], а декларациите по ал. 1, т. 2 и 4 — пред Комисията [за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество]“ [последната препратка е заменена в член 49, алинея 4 от ЗПК с препратка към КПК]“.
25. Съгласно член 37 от ЗПКОНПИ и подобно формулирания член 51 от ЗПК:
„(1) Лицата, заемащи [висши(13)]публични длъжности […] подават пред Комисията декларация за имущество и интереси в страната и в чужбина, в която декларират:
[…]
12. [(14)] участие в търговски дружества, [в граждански дружества](15), в органи на управление или контрол на търговски дружества, на юридически лица с нестопанска цел или на кооперации, както и извършване на дейност като едноличен търговец към датата на избирането или назначаването и 12 месеца преди датата на избирането или назначаването;
[…]“.
26. В съответствие с член 38, алинея 1, точка 1 от ЗПКОНПИ декларация за имущество и интереси се подава в едномесечен срок от заемането на висшата публична длъжност. Член 38, алинея 2 от същата разпоредба предвижда, че „в срок до един месец от подаването на декларация за имущество и интереси съответното лице може да направи промяна в декларацията си, когато това се налага за отстраняване на непълноти или грешки в декларираните обстоятелства“.
27. Тази разпоредба, изглежда, е заменена с член 53 от ЗПК, който гласи, че „лицата, заемащи публични длъжности, подават декларации по чл. 49, ал. 1, т. 3 и 4 в едномесечен срок от настъпване на промяната“.
28. Накрая, член 7 от ЗПК предвижда, че „орган за превенция и противодействие на корупцията и установяване на конфликт на интереси по смисъла на този закон, е [КПК]“.
29. Съгласно член 13, алинея 1, точка 8 от ЗПК, КПК „проверява сигнали във връзка с декларациите за несъвместимост на лицата, заемащи публични длъжности, и при установена несъвместимост сезира органа по избора или назначаването за предприемане на съответните действия […]“.
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
30. На 26 юли 2023 г. МА е избран от Народното събрание на Република България за подуправител на БНБ и ръководител на управление „Емисионно“ (едно от трите основни управления на БНБ).
31. На 27 юли 2023 г. той депозира пред Народното събрание декларация за несъвместимост в съответствие с член 35, алинея 1, точка 1 от ЗПКОНПИ във връзка с член 11, алинея 4, точка 4 и член 12, алинея 5 от Закона за БНБ (наричана по-нататък „декларацията за несъвместимости“).
32. На 11 август 2023 г. МА подава пред КПК встъпителна декларация за имущество и интереси на основание член 35, алинея 1, точка 2 от ЗПКОНПИ. В тази декларация МА декларира, че притежава 2 % дялово участие в дружество с ограничена отговорност („Йонтех Инженеринг“ ООД), като посочва стойност на това участие в размер на 117 000 лева (BGN) (около 58 500 евро) (наричана по-нататък „първата декларация за имущество и интереси“).
33. На 8 ноември 2023 г. МА продава своите дружествени дялове в „Йонтех Инженеринг“ за 100 лв. (около 50 евро).
34. На 13 ноември 2023 г. МА подава пред КПК, на основание член 49, алинея 1, точка 4 от ЗПК, декларация за промяна в първата декларация за имущество и интереси, като посочва размер на дяловото си участие в „Йонтех Инженеринг“ 100 лв. (около 50 евро)(16). Той посочва още, че към датата на назначаването си на длъжност е бил член на управителния съвет на две юридически лица с нестопанска цел, а именно „Балкански-Паница институт за научни издирвания“ (наричано по-нататък „Институтът за научни изследвания“) и „Голф клуб-Благоевград“ (наричано по-нататък „Голф клубът“) (наричана по-нататък „втората декларация за имущество и интереси“).
35. На 23 ноември 2023 г. промяната в собствеността, посочена в точка 33 по-горе, е вписана в търговския регистър. МА е заличен от регистъра като член на управителните съвети на двете юридически лица с нестопанска цел съответно на 15 декември 2023 г. и 17 януари 2024 г.
36. На 7 февруари 2024 г. МА подава пред КПК нова декларация за имущество и интереси по член 49, алинея 1, точка 4 от ЗПК (наричана по-нататък „третата декларация за имущество и интереси“). В тази декларация той посочва по-специално, че към датата на избирането или назначаването си на длъжност няма дялово участие в търговски дружества и не е член на орган на управление или контрол на юридически лица с нестопанска цел или на кооперации. Освен това той декларира, че 12 месеца преди датата на избирането или назначаването си на длъжност няма дялово участие в търговски дружества.
37. С решение от 24 юни 2024 г. КПК на основание член 13, алинея 1, точка 8 от ЗПК установява несъвместимост по отношение на МА в качеството му на подуправител на БНБ и ръководител на управление „Емисионно“ на БНБ във връзка, първо, с участието му като съдружник в „Йонтех Инженеринг“, и второ, с осъществяваната от него дейност като член на управителните орган на двете юридически лица с нестопанска цел при липсата на разрешение от Управителния съвет на БНБ.
38. На 27 юни 2024 г. КПК уведомява БНБ и Народното събрание за това решение. По молба на МА му е разрешен неплатен отпуск.
39. На 1 юли 2024 г. МА подава жалба срещу решението на КПК пред Административен съд София-град (България)(17).
40. На 16 юли 2024 г. МА представя писмено становище до Управителния съвет на БНБ, в което оспорва в частност наличието на основания за освобождаването му от длъжност, иска да бъдат събрани доказателства и да бъде изслушан в присъствието на адвоката си.
41. Същия ден Управителният съвет на БНБ приема решение, с което констатира, че са налице основания за освобождаване на МА от длъжността подуправител и ръководител на управление „Емисионно“.
42. По-конкретно и като взема предвид решението на КПК, Управителният съвет на БНБ приема, че МА не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения. Макар да счита, че тази констатация сама по себе си представлява достатъчно основание за предсрочно освобождаване от длъжност, той приема и че същото поведение представлява извършено сериозно нарушение(18).
43. МА спира да изпълнява правомощията си като подуправител и член на Управителния съвет на БНБ, считано от датата на решението на БНБ. Той обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, която отхвърля искането му за спиране на изпълнението на решението на БНБ и спира производството, за да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли да се тълкуват като приложими спрямо всички членове на органите за вземане на решения на национална централна банка заложените в разпоредбата на чл. 14.2 от Протокол № 4 за [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] критерии за освобождаване на управителя и ред за оспорване на решението за освобождаване?
2) В случай че отговорът на въпрос 1 е отрицателен, допуска ли разпоредбата на чл. 14.2 от Протокол № 4 за [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] национално законодателство, което въвежда същите критерии за освобождаване на членовете на органите за вземане на решения на национална централна банка, каквито са предвидени за управителя в цитираната правна норма?
3) Допуска ли разпоредбата на чл. 14.2 от Протокол № 4 за [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] съвместяване на заемането на длъжността управител на национална централна банка и участието като съдружник в капиталово търговско дружество с право на част от печалбата на дружеството, съразмерно на дяловото участие?
4) Допуска ли разпоредбата на чл. 14.2 от [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] съвместяване на заемането на длъжността управител на национална централна банка и участието в управителен орган на юридическо лице с нестопанска цел, което съгласно своя устав може да развива стопанска дейност, без да е взето единодушно решение на управителния съвет на национална централна банка, каквото се изисква по националното законодателство за извършване на неплатена дейност?
5) Допускат ли разпоредбите на чл. 131 [ДФЕС] и чл. 7 от [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] национално законодателство, което задължава в определен срок от заемане на длъжността членовете на органите за вземане на решения на национална централна банка, в качеството си на лица, заемащи публична длъжност по смисъла на националното законодателство, да декларират пред съответен държавен орган своето участие като съдружници в капиталови търговски дружества и участието си в управителни органи на юридически лица с нестопанска цел?
6) Допускат ли разпоредбите на чл. 131 [ДФЕС] и чл. 14.2 от [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] национално законодателство, което задължава в определен срок от заемане на длъжността управител на национална централна банка, в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на националното законодателство, да предприеме действия по преустановяване на своето участие като съдружник в капиталово търговско дружество и участието си в управителни органи на юридически лица с нестопанска цел?
7) Допуска ли разпоредбата на чл. 14.2 от [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] тълкуване, което третира управител на национална централна банка, който е отстранил извън законоустановен срок несъвместимост със заеманата длъжност, като лице, което не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения?
8) Допускат ли разпоредбата на чл. 131 [ДФЕС] и разпоредбите на чл. 7 и чл. 14.2 от […] [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ] национално законодателство, което позволява на органа, натоварен да установява основанието за освобождаване, за целите и в рамките на това специфично производство да преценява виновно извършване на сериозно нарушение по смисъла на чл. 14, параграф 2 от [Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ]?“.
44. Писмени становища представят МА, БНБ, испанското правителство, ЕЦБ и Европейската комисия. Тези заинтересовани страни изразяват устни становища в съдебното заседание, проведено на 18 ноември 2025 г.
IV. Анализ
45. Припомням, че спорът в главното производство произтича от информацията, предоставена от МА под формата на няколко декларации, подадени в съответствие с приложимото законодателство след назначаването му на длъжност подуправител на БНБ, и отнасящи се до участието му в търговско дружество и заеманите от него длъжности в юридически лица с нестопанска цел. На този фон ще започна анализа си с петия въпрос, с който се иска от Съда да разгледа, в светлината на принципа на независимост на националните централни банки, съвместимостта на задължението, наложено на член на органа за вземане на решения на такава банка, като подуправителя, да декларира положения като гореописаните (А). На следващо място отбелязвам, че решението, с което се установява, че е необходимо освобождаване на МА от длъжност, се основава на становището, че тези положения попадат в обхвата на основанията за освобождаване от длъжност, предвидени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Следователно ще премина към първия и втория въпрос, с които от Съда се иска да определи дали тази разпоредба е приложима към обстоятелствата по настоящото дело (Б). Ще продължа с разглеждане на съмненията, изразени от запитващата юрисдикция, дали приложимите разпоредби от правото на Съюза позволяват да се направи изводът, че интереси като разкритите по главното производство могат да обосноват освобождаването от длъжност на (под)управител на национална централна банка, и дали този извод може да бъде направен, когато необходимите правни средства за защита не са били използвани в приложимите срокове (трети, четвърти, шести и седми въпрос) (В). Накрая ще се спра на осмия въпрос, с който от Съда се иска да определи дали член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ позволява на националния орган, компетентен да установи основанието за освобождаване, да преценява дали е установено извършването на „сериозно нарушение“ като едно от двете основания за освобождаване от длъжност, предвидени в тази разпоредба (Г).
А. Декларация за участие като съдружник в търговски дружества и за участие в управителните органи на юридически лица с нестопанска цел (пети въпрос)
46. С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на правото на Съюза, които прогласяват принципа на независимост на централните банки (член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ), допускат национално законодателство, което задължава в определен срок от заемане на длъжността членовете на орган за вземане на решения на национална централна банка да декларират пред съответен държавен орган своето участие като съдружници в търговски дружества и участието си в управителни органи на юридически лица с нестопанска цел. Припомням в това отношение, че тези разпоредби от правото на Съюза изразяват принципа на независимост на националните централни банки, който се прилага за всички членове на техните органи за вземане на решения на всички такива банки, независимо дали са част от еврозоната(19).
47. В началото бих искал да поясня, че разбирам позоваването в текста на въпроса на „съответен държавен орган“ като визиращо КПК. Това не е без значение, тъй като приложимото национално законодателство предвижда подаването на два вида декларации: „декларация за несъвместимости“, която се подава до назначаващия орган, Народното събрание, и „декларация за имущество и интереси“, която се подава до КПК. Според мен само втората категория декларации, изглежда, е релевантна за целите на настоящия анализ.
48. В това отношение от член 37, алинея 1, точка 12 от ЗПКОНПИ и от подобно формулирания член 51, алинея 1, точка 13 от ЗПК следва, че лице, заемащо в частност длъжността подуправител на БНБ, е длъжно да декларира пред КПК по-конкретно всяко участие в търговски дружества и в органи на управление или контрол на юридически лица с нестопанска цел или кооперации към датата на назначаването си и през предходните 12 месеца.
49. Следва да се добави, че както е видно от преписката по делото, КПК е независим, специализиран и постоянно действащ административен орган, на който са възложени отговорности в областта на предотвратяването и борбата с корупцията и установяването на конфликт на интереси(20). Както в настоящия случай и както ще обясня по-подробно в раздел Г от настоящото заключение, решението на КПК може да предизвика действия от страна на Управителния съвет на БНБ с оглед да се определи дали е налице основание за освобождаване от длъжност по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
50. В светлината на тези обстоятелства не виждам как задължението, наложено на член на органа за вземане на решения на национална централна банка, какъвто е подуправителят, да подава декларации пред орган като КПК, в които разкрива участието си в организации с нестопанска цел и организации със стопанска цел, би могло да доведе до несъвместимост с принципа на независимост на националните централни банки. Напротив, както твърдят БНБ, испанското правителство, ЕЦБ и Комисията, това задължение допринася за запазването на тази независимост. Именно чрез проверката на такива декларации могат да бъдат установени и при необходимост отстранени потенциални заплахи за независимостта на централната банка.
51. Въпреки това, когато механизмът за подаване на такива декларации е свързан с последваща процедура, целяща да установи наличието на основание за освобождаване от длъжност по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, разбира се, съществено значение има ясното определяне на условията, уреждащи тези декларации, по отношение и на подлежащите на разкриване положения, и на приложимите срокове.
52. В това отношение, и при условие това да бъде проверено от запитващата юрисдикция, приложимите разпоредби на националното право, както беше припомнено в точка 48 по-горе, изглежда, определят с достатъчна яснота задължението за разкриване на участие в организации с нестопанска цел и организации със стопанска цел.
53. Освен това от формулировката на петия въпрос и от акта за преюдициално запитване следва, че срокът за подаване на съответната декларация започва да тече веднага след встъпването в длъжност на заинтересованото лице и е едномесечен(21). В абстрактен план и при липсата на конкретни доводи в обратния смисъл този срок, изглежда, постига разумен баланс между необходимостта да се гарантира независимостта на централната банка — което би могло да е аргумент против прекалено дълъг срок във връзка с продължителността на мандата на подуправителя — и необходимостта да се предостави на заинтересованото лице достатъчно време, за да изпълни въпросното задължение.
54. Следователно считам, че член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ допускат разпоредби на националното право, които задължават подуправителя на национална централна банка да представи пред компетентния национален орган декларация, в която разкрива своето участие като съдружник в капиталово търговско дружество и участието си в управителни органи на юридическо лице с нестопанска цел.
55. Този извод ми позволява да премина към следващия въпрос, който се отнася до възможността за освобождаване от длъжност на такъв член на орган за вземане на решения на национална централна банка, когато разкритата информация води до заключението, че е налице едно от основанията за освобождаване от длъжност, въведени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
Б. Приложимост на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ (първи и втори въпрос)
56. В този раздел ще обясня, че съгласно правото на Съюза критериите за освобождаване от длъжност на управител на национална централна банка, определени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ (наричани по-нататък „критерият за освобождаване от длъжност“), се прилагат само за управителите на националните централни банки (1). След това ще обясня, че държавите членки са свободни да разширят приложимостта на този критерий и към други членове на органите за вземане на решения на своите национални централни банки (2).
1. Обхватът на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ (първи въпрос)
57. Следва да се припомни, че съгласно член 14.2, първа алинея от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, първо, „устройствените закони на национални централни банки, в частност следва да предвиждат, че мандатът на управителя на националната централна банка е не по-кратък от 5 години“. Същата разпоредба гласи в своята втора алинея, че „управителят може да бъде освобождаван от длъжност само ако той повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения или ако е виновен за извършено сериозно нарушение“(22). Тази разпоредба предвижда и че решението по този въпрос „може да бъде отнесено до Съда от засегнатия управител или от Управителния съвет [на ЕЦБ] на основание нарушение на [ДФЕС] или на правна норма за прилагането [на ДФЕС]“.
58. От това следва, че член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ съдържа три отделни правни норми. Първо, той установява правило за минималната продължителност на мандата на управителя на национална централна банка; второ, той определя две хипотези, в които този мандат може да бъде прекратен предсрочно („критерият за освобождаване от длъжност“), и трето, той установява специфично правно средство за защита, като предоставя на съответния управител и на Управителния съвет на ЕЦБ locus standiда обжалват такова решение пред Съда.
59. Ясната формулировка на тази разпоредба показва, че и в трите си аспекта тя се прилага само за управителите, но не и за други членове на органите за вземане на решения на националните централни банки.
60. Освен това този извод се потвърждава от контекста на тази разпоредба и от целите, които тя преследва.
61. Както вече беше отбелязано, член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ допълва член 130 ДФЕС, възпроизведен по същество в член 7 от този устав, който, както припомня Съдът, отразява значението, което авторите на Договорите са придали на гаранцията, че ЕЦБ и ЕСЦБ са в състояние да изпълняват независимо възложените им задачи(23).
62. В този контекст Съдът подчертава в решение Rimšēvičs, че целта на трите правни норми, съдържащи се в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, е „да [се] гарантира функционалната независимост на управителите на националните централни банки“, които заедно с ЕЦБ образуват ЕСЦБ(24). Освен това особеностите на правното средство за защита, предвидено в третата правна норма, съдържаща се в тази разпоредба — което представлява специфична форма на жалба за отмяна, насочена срещу национална мярка(25), са довели Съда до извода, че член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ е резултат от последиците от „силно интегрирана система, желана от авторите на Договорите за ЕСЦБ(26).
63. Съдът допълнително обяснява логиката за въвеждане на този режим, като се позовава на конкретната институционална връзка между „управителите от еврозоната“ и ЕЦБ, имайки предвид, че тези управители са de iure членове на Управителния съвет на ЕЦБ — основният орган за вземане на решения както на ЕЦБ, така и на ЕСЦБ(27). За пълнота бих добавил, че макар този аспект да илюстрира с особена яснота „силно интегрирания“ характер на режима, член 14.2 от Устава, за разлика от някои други разпоредби от същия, не е ограничен в прилагането си до държавите членки от еврозоната. Държавите членки „с дерогация“(28) по смисъла на член 139, параграф 1 ДФЕС участват в ЕСЦБ на самостоятелно основание(29), което обяснява защо гаранциите, предвидени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, се прилагат и за тях.
64. Във всеки случай, обратно на твърдяното от МА, БНБ, ЕЦБ и испанското правителство, нито специфичният характер на режима, установен с тази разпоредба, нито в по-общ план необходимостта да се гарантира независимостта на националните централни банки в рамките на ЕЦБ (и на ЕСЦБ) означава, че съгласно правото на Съюза критерият за освобождаване от длъжност, установен в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, се прилага по отношение на членове на органите за вземане на решения на националните централни банки, различни от управителите.
65. В съответствие с гореизложеното, а както твърди и Комисията, макар че специфичната роля на управителите в рамките на ЕСЦБ — и в частност на „управителите от еврозоната“ — обяснява защо обсъжданата разпоредба е насочена конкретно към тях, целта за запазване на независимостта на националните централни банки не може да се използва за разширяване contra legem на персоналния обхват на тази разпоредба.
66. Въпреки това, както ще обясня по-нататък, в логиката на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ няма нищо, което да възпрепятства дадена държава членка да предвиди в националното си законодателство, че критерият за освобождаване от длъжност се прилага и за други членове на органа за вземане на решения на националната ѝ централна банка, като например подуправителя.
2. Разширената приложимост на критерия за освобождаване от длъжност (втори въпрос)
67. Както вече беше споменато, българският законодател е решил с член 14, алинея 1 от Закона за БНБ да направи критерия за освобождаване от длъжност, установен в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, приложим за всички членове на органите за вземане на решения на българската централна банка.
68. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали такова разширяване на обхвата е съвместимо с тази разпоредба от Устава.
69. Както вече беше подчертано, не виждам никаква трудност в това отношение.
70. Първо, нищо в правото на Съюза не пречи на държавите членки да се вдъхновят от конкретна норма от правото на Съюза и да я приложат в националното право към положения, за които тази норма не е била първоначално предназначена.
71. Второ, извод в обратния смисъл би бил обоснован само ако такова разширяване на обхвата на норма от правото на Съюза би застрашило неговата ефективност или нарушило друга норма от правото на Съюза.
72. В обстоятелствата по настоящото дело отбелязвам, че съгласно член 131 ДФЕС законодателството на държавите членки трябва да бъде в съответствие с разпоредбите на Договорите и с Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Това изискване се основава по-конкретно на член 130 ДФЕС и член 7 от този устав, които, както вече беше отбелязано, прогласяват принципа на независимост на националните централни банки, приложим за всички членове на техните органи за вземане на решения. Този принцип изисква тези банки да бъдат предпазени от всякакъв политически натиск, за да се позволи на ЕСЦБ да изпълнява ефикасно своите задачи, и по-специално поддържането на ценовата стабилност, както е предвидено в член 282 ДФЕС, чрез независимо упражняване на предоставените ѝ правомощия(30).
73. В този контекст припомням споменатото по-горе обяснение на Съда, според което член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ служи за гарантиране на функционалната независимост на управителите на националните централни банки. По-конкретно, що се отнася до критерия за освобождаване от длъжност, предвиден в тази разпоредба, като ограничават възможността за предсрочно освобождаване от длъжност до двете определени в нея хипотези, авторите на Договорите предоставят на националните централни банки специфична гаранция, предназначена да осигури непрекъснатост и последователност при вземането на решения, защитено от краткосрочни политически съображения. Като се има предвид, че този критерий запазва по принцип възможността управителят да остане на длъжност за цялото времетраене на мандата си, решението да се разшири тази защита спрямо всички членове на органа за вземане на решения на националната централна банка — които също могат да участват в изпълнението на задачи, свързани с ЕСЦБ — допринася за функционалната независимост на институцията като цяло, като гарантира, че тези членове се ползват от същата защита срещу произволно освобождаване от длъжност.
74. В това отношение едва ли е необходимо да се припомня, че задачите, възложени на националните централни банки от правото на Съюза в рамките на ЕСЦБ, не са задължително запазени само за управителите(31). Освен това, дори когато определени задачи са запазени за тях, Уставът на ЕСЦБ и на ЕЦБ предвижда възможността управител да бъде заместен, както е предвидено в член 10.2 от него(32). В същия дух Европейският паричен институт, който е историческият предшественик на ЕЦБ, отбелязва в доклада си за конвергенцията от 1995 г., че независимостта на националните централни банки „би била допълнително засилена, ако същите правила [като предвидените по-конкретно в критерия за освобождаване от длъжност] се прилагат и за други членове на органите за вземане на решения на [националните централни банки], които изпълняват задачи, свързани с ЕСЦБ“(33).
75. От това следва, че на първия и втория въпрос следва да се отговори в смисъл, че според правото на Съюза член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ се прилага само по отношение на управителите на националните централни банки. Тази разпоредба обаче не изключва национално законодателство, което прави предвидения в нея критерий за освобождаване от длъжност приложим и по отношение на подуправителя на такава банка.
76. Този извод ми позволява да премина към разглеждане на следващата поредица от въпроси, които се отнасят до това дали тази разпоредба от правото на Съюза допуска да се приеме, че основанията за освобождаване от длъжност са установени при обстоятелства като тези по настоящото дело.
В. (Не)възможността да се притежава определено имущество и да се упражняват определени дейности (трети, четвърти, шести и седми въпрос)
77. С третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ допуска положение, при което управителят на национална централна банка, първо, притежава дялово участие в капиталово търговско дружество, което му дава право на дял от печалбата на това дружество (трети въпрос), и второ, без необходимото разрешение заема длъжност в управителен орган на юридическо лице с нестопанска цел, което може да извършва стопанска дейност (четвърти въпрос).
78. С шестия и седмия си въпрос запитващата юрисдикция иска, по-нататък, да се установи, първо, дали първата част от критерия за освобождаване от длъжност („условията, които са необходими за изпълнението на […] служебни задължения“) позволява управителят да бъде задължен в определен срок от заемане на длъжността да предприеме действия по преустановяване на тези участия (шести въпрос), и второ, когато тези участия са преустановени след изтичането на срока, дали това позволява да се направи изводът, че първата част от критерия е изпълнена (седми въпрос)(34).
79. За да отговоря на тези въпроси, ще разгледам логиката, на която се основава критерият за освобождаване (1), и последствията, произтичащи от него (2).
1. Критерият за освобождаване от длъжност: общи коментари
80. Първото, което трябва да се припомни, е, че член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ ограничава възможността за държава членка да отстрани предсрочно управител от длъжност само до две хипотези: когато повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, или когато е признат за виновен за извършено сериозно нарушение. Следователно държавите членки не могат да добавят други основания към списъка с основания, обосноваващи предсрочното освобождаване от длъжност. Въпросът дали управител може да бъде освободен от длъжност, трябва да се преценява единствено въз основа на тези две основания(35).
81. Както вече беше обяснено, критерият за освобождаване от длъжност е специфичен инструмент, предназначен да гарантира функционалната независимост на националните централни банки. Ефективното постигане на тази цел изисква управителите да могат по принцип да останат на длъжност за целия срок на мандата си, като се допускат само тези две изключения.
82. Второ, употребата на глагола „може“ в тази разпоредба показва, че дори когато е установено едно от основанията за освобождаване от длъжност, управителят не трябва задължително да бъде освободен от длъжност. Следователно член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ предоставя на държавите членки известна свобода на преценка дали да се пристъпи към освобождаване от длъжност в даден случай, при условие обаче че се запази ефективността на гаранцията за независимост.
83. С оглед на посоченото ще разгледам по-подробно двете основания за освобождаване от длъжност.
а) Несъответствие с изискванията, които са необходими за изпълнението на задълженията
84. По отношение на първото основание за освобождаване от длъжност вече отбелязах, че то е част от по-широк критерий, уреждащ обстоятелствата, при които управител може да бъде освободен от длъжност. При липсата на препратка към националните законодателства на държавите членки този критерий трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза(36). Въпреки това, тъй като член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ не съдържа индикация относно естеството на „изискванията, които са необходими за изпълнението на […] задълженията“, поначало държавите членки са тези, които следва да определят тези условия(37) при спазване на определени ограничения, които ще изложа по-долу.
85. Сравнителният анализ показва, че разглежданото национално законодателство приема различни подходи както по отношение на степента на подробност, така и по отношение на същността на изискванията за допустимост и недопустимост за членство в органите за вземане на решения на националните централни банки. Тези изисквания обикновено се отнасят до общи качества като почтеност, добра репутация или признати експертни познания(38) или по-конкретни изисквания, вдъхновени от сходни съображения, като липса на осъждане за престъпление или на производства по несъстоятелност, или завършено висше образование (общо или в конкретна област като икономика или финанси)(39).
86. Едновременно с това член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, които отново се отнасят за всички членове на органите за вземане на решения на националните централни банки, прогласяват целта те да са независими. Ефективното преследване на тази цел води до определени ограничения, които държавите членки трябва да спазват както при определянето на изискванията, които са необходими за изпълнението на тези задължения, така и при преценката дали е изпълнено първото основание за освобождаване от длъжност съгласно критерия за освобождаване от длъжност.
87. В настоящия контекст това общо ограничение намира израз в две по-конкретни изисквания.
88. Първо, условията, свързани с изпълнението на задълженията, трябва да бъдат формулирани с достатъчна яснота, за да се избягват злоупотреби или инструментализация, без което прибягването до първото основание за освобождаване от длъжност по член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ би могло да застраши самата ефективност на тази разпоредба(40). Вместо да представлява гаранция срещу външен натиск и произволно освобождаване от длъжност, тя би могла да се превърне във вратичка за реализиране именно на тези рискове. Яснотата на правилата, регламентиращи обстоятелствата, при които член на национална централна банка може да заеме длъжност или да бъде освободен от длъжност, има първостепенно значение за съществуването на стабилна и безпристрастна институционална среда.
89. Това изискване за яснота, разбира се, не изключва използването на изисквания с отворено съдържание като посочените по-горе (почтеност, репутация и други подобни). В такива случаи преценката дали тези изисквания са (все още) налице, непременно ще включва проучване на множество фактори (което рядко ще бъде необходимо в случай на тясно определени изисквания като например липса на осъждане за престъпление). Според мен степента на абстрактност, с която са определени тези условия, е фактор, който ще повлияе на анализа за пропорционалност, за да се определи дали съответното лице може и трябва да бъде освободено от длъжност по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, като този анализ изисква претегляне в частност на интереса от запазване на независимостта на банката и интереса от стабилността на длъжността.
90. Освен това автономността на държавите членки им позволява също така да установят отрицателни изисквания, с които определени положения се определят като несъвместими с длъжността, независимо дали те водят до конкретен конфликт на интереси. С други думи, според мен държавите членки могат да изискват не само липсата на действителен или потенциален конфликт на интереси, но и липсата на положения, които могат разумно да бъдат възприети като такъв. Тези забрани могат да варират от абсолютни забрани до режими, които позволяват да се разрешават изключения въз основа на анализ за всеки отделен случай(41).
91. Подходът да се третират определени положения като несъвместими с длъжността, независимо от наличието на действителен или потенциален конфликт на интереси, е обоснован от факта, че те обикновено могат да бъдат възприети като поначало годни да породят съмнения в общественото мнение дали членовете на органите за вземане на решения на националните централни банки действат в обществен интерес, а не въз основа на частни интереси(42). Такива съмнения рискуват да подкопаят доверието в самата институция(43) и затова е легитимно държавите членки да се стремят да гарантират, че изобщо не възникват положения, които могат да породят такива последици(44).
92. Второ, независимо дали държавата членка избере да въведе изисквания с тясно определено съдържание или с отворено съдържание, приетата правна уредба трябва да бъде всеобхватна. По-специално, когато са изброени отрицателни изисквания (несъвместимости), наличието на изричен списък не следва да прави невъзможно вземането на решение относно конфликт на интереси, възникнал в положение, което не е изрично посочено в този списък.
93. Въпреки че конфликтът на интереси като такъв не е посочен като основание за освобождаване от длъжност в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, едва ли е необходимо да се подчертава, че липсата на конфликт на интереси е неразделна част от изискването задачите, възложени на централните банки, да се изпълняват независимо(45) по същия начин, по който безпристрастността е имплицитно включена в изискването за независимост на съдиите(46) или на членовете на Европейската сметна палата(47).
94. Когато възникне конфликт на интереси, който не попада в предварително определена абстрактна категория на несъвместимост, според мен е необходима преценка за всеки отделен случай, при която се прилага принципът на пропорционалност, за да се определи дали той може да обоснове освобождаване от длъжност, както по същество твърдят ЕЦБ и испанското правителство в настоящото производство. С това пояснение ще премина към втората част от критерия за освобождаване от длъжност, предвиден в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
б) Сериозно нарушение
95. Първо трябва да отбележа, че при липсата на каквото и да било препращане в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ към националните законодателства понятието „сериозно нарушение“ трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза. Тъй като това понятие не е определено(48), то трябва да се тълкува в съответствие с обичайното значение на думите в общоупотребимия език, като се държи сметка за целите, преследвани от правната уредба, от която е част, и за контекста, в който то се използва(49).
96. В обичайното си значение прилагателното „сериозно“ обозначава определена степен на тежест, докато думата „нарушение“ се отнася за „неприемливо или лошо поведение на лице, заемащо длъжност с власт или отговорност“(50).
97. По отношение на релевантния контекст и цели според мен три съображения са особено важни.
98. Първо, понятието за сериозно нарушение е част от гаранциите, предназначени да защитават независимостта на институция от външна намеса в изпълнението на нейните задачи. Освен това то е свързано с мащабна последица, каквато е освобождаването от длъжност на управител на национална централна банка, мярка, която неизбежно засяга — макар и само временно, до замяна — функционирането на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Това е в частност, макар и не само, случаят, в който става въпрос за управител на национална централна банка на държава членка от еврозоната(51). Това съображение предполага, че прагът за наличието на „сериозно нарушение“ не може да бъде твърде нисък(52).
99. Второ, същото понятие служи и за защита на доверието в институцията, и по този начин на нейната способност да изпълнява задълженията си, срещу вътрешно поведение на нейните членове, което може да застраши тези характеристики. Независимостта, с която се ползва институцията, има за последствие отговорността на нейните членове, за да се гарантира, че тяхното поведение не оказва косвено влияние върху доверието на обществеността в институцията(53). Това съображение изисква критерият да бъде достатъчно гъвкав, за да обхваща всяко поведение, което засяга сериозно или годността на институцията да изпълнява задълженията си, или доверието, което обществото възлага на независимостта в нейното функциониране.
100. Оценката на двата гореописани аспекта трябва по самото си естество да се извършва за всеки отделен случай и да отчита редица фактори като например тези, които ЕЦБ е посочила в настоящото производство; по-конкретно, естеството на нарушението, обстоятелствата, при които е настъпило, дали е вследствие на умишлено поведение или груба небрежност, мащаба на причинената вреда и конкретното му въздействие върху функционирането на институцията или нейния обществен образ.
101. Трето, бих искал да добавя, че обратно на твърдяното от ЕЦБ и от Комисията, не считам, че основанието за извършено сериозно нарушение е непременно взаимно изключващо се с основанието, свързано с неизпълнение на изискванията, които са необходими за изпълнение на задълженията. Вярно е, че в много случаи е малко вероятно неизпълнението на определени условия да представлява сериозно нарушение. Според мен това обикновено е така в случай на определени несъвместими дейности, които са абстрактно забранени, при липсата на конкретен конфликт на интереси. От това обаче не следва, че неизпълнението на конкретно условие, което е необходимо за изпълнението на задълженията, никога не може само по себе си да представлява и сериозно нарушение. В същия пример това би могло да е така, когато дадена забранена дейност реално се извършва и поражда конфликт на интереси, засягащ независимото функциониране на институцията или общественото доверие в нейното независимо функциониране. Като друг пример може да се посочи неизпълнението на изискването за липса на осъждане за престъпление.
102. В светлината на тези общи съображения ще премина към фактическата обстановка по спора в главното производство.
2. Разглеждане на фактическите хипотези —предмет на спора (трети, четвърти, шести и седми въпрос)
103. Най-подходящият начин да се надгради върху предходните съображения в контекста на настоящото дело е, първо, да се разгледа дяловото участие на МА в търговското дружество (а), и второ, да се разгледа участието му в организациите с нестопанска цел (б).
а) Дяловото участие в търговско дружество (трети, шести и седми въпрос)
104. Първата фактическа хипотеза, мотивирала БНБ да приеме, че са налице и двете основания за отстраняване от длъжност по член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, се отнася до притежаването от МА на 2 % дялово участие в дружество към датата на назначаването му на длъжност. Трябва да призная, че не ми е напълно ясно как се е стигнало до този извод, тъй като от националната правна уредба, както е описана в акта за преюдициално запитване, не следва, че такъв дял представлява „абстрактна“ несъвместимост, без значение дали е налице реален конфликт на интереси, както отбелязват и ЕЦБ и Комисията.
105. Като обяснение, припомням, че член 11, алинея 4, точка 4 от Закона за БНБ квалифицира като несъвместимо с длъжността, наред с други, на подуправител, качеството на едноличен търговец, неограничено отговорен съдружник в търговско дружество, управител, […или] член на орган на управление или контрол на търговско дружество или кооперация […]. Припомням също, че разглежданото дружеството, „Йонтех Инженеринг“ ООД, е описано в акта за преюдициално запитване като дружество с ограничена отговорност, в което МА е имал 2 % дялово участие. Това би предполагало, че положението на МА не попада в обхвата на тази разпоредба, макар БНБ, изглежда, да заема обратната позиция(54).
106. Въпреки че този въпрос, разбира се, е от компетентността на запитващата юрисдикция, отбелязвам, че третият преюдициален тръгва от предпоставката, че притежаването на дялово участие в съответното дружество не е забранено като такова от приложимото национално право. Следователно ще приема тази предпоставка като основна хипотеза и ще разгледам другата хипотеза, а именно че такова притежаване на дялово участие е забранено, само за изчерпателност и при условията на евентуалност.
107. Що се отнася до основната предпоставка, не считам, че принципът на независимост, заложен в член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, изключва разпоредба на националното право, която не забранява на подуправителя на национална централна банка да притежава дялово участие в дружество с ограничена отговорност, както отбелязва Комисията.
108. В това отношение препращам към предходните си бележки относно автономността на държавите членки да определят приложимите изисквания за изпълнение на задълженията, при спазване на задължението да предвидят механизми, годни да откриват конфликт на интереси при анализ за всеки отделен случай.
109. Отбелязвам по аналогия, че по отношение на председателя на ЕЦБ приложимите правила предвиждат, че „управлението на неговите лични активи […] извън активите, необходими за обичайни лични и семейни нужди, се организира по начин, който гарантира неговата независимост и липсата на конфликт на интереси, и възпрепятства всякакво използване на привилегирована информация от председателя“(55). По-подробни разпоредби са изложени в Кодекса за поведение на ЕЦБ и в Насоките на ЕЦБ за етичната рамка. Никой от тези актове не изключва в абсолютен смисъл притежаването на дялово участие в дружества с ограничена отговорност; те по-скоро установяват механизми, предназначени да откриват и предотвратяват конфликт на интереси и злоупотреба с чувствителна за пазара информация(56).
110. В този контекст, ако запитващата юрисдикция приеме, че разглежданото дялово участие не попада в обхвата на абстрактна забрана, тя следва да проследи дали това участие поражда конфликт на интереси и може да направи извод, че първата част от критерия за освобождаване от длъжност е изпълнена само ако наличието на такъв конфликт бъде установено и е от естество да изисква освобождаване от длъжност. При тази преценка трябва да се вземат предвид всички релевантни обстоятелства, за да се определи дали те създават действителен или потенциален риск личен интерес да повлияе или да бъде възприет като влияещ върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията. Сред релевантните фактори могат да бъдат, наред с останалото, размерът на дяловото участие и свързаните с него права, структурата, размерът или дейността на съответното дружество(57).
111. Освен това, в отговор на релевантните аспекти на шестия и седмия въпрос, отбелязвам, че когато в конкретен случай бъде установено наличието на конфликт на интереси, според мен свободата на преценка, присъща за прилагането на критерия за освобождаване от длъжност, позволява националното законодателство да дава възможност за отстраняване на конфликта в рамките на конкретен и подходящ срок, при неспазване на който може да се приеме, че засегнатото лице повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения(58). Разбирам, че тези въпроси предполагат, че националната правна уредба позволява „несъвместимост“ по смисъла на националното право да бъде отстранена в срок от един месец и че тази възможност може да се приложи и когато наличието на конфликт на интереси е установено въз основа на анализ за всеки отделен случай. Както посочва ЕЦБ, дали този срок е подходящ или не, зависи от обстоятелствата. Отбелязвам в този контекст, че в настоящия случай не е напълно ясно от кой момент се счита, че този срок е започнал да тече, както отбелязва и ЕЦБ(59). Следователно тези въпроси трябва да бъдат решени от запитващата юрисдикция.
112. Накрая, възможността за отстраняване на конфликт на интереси трябва да се преценява в светлината на задължението за защита на независимостта на националните централни банки, както е заложено по-специално в член 130 ДФЕС. Според мен ефективността на защитата, която трябва да се даде на тази независимост, изключва прибягването до такава мярка, когато естеството на конфликта на интереси е такова, че води до извода, че общественото доверие в независимостта на институцията вече е подкопано или че функционирането на институцията вече е засегнато, или освен това е довело до „сериозно нарушение“ по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
113. Преминавайки към втората (алтернативна) хипотеза, а именно че дяловото участие на подуправител в дружество с ограничена отговорност е забранено (което, изглежда, е начинът, по който Комисията разбира третия преюдициален въпрос), не виждам по какъв начин такава норма би могла да бъде в противоречие с член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
114. Разбира се, може да се възрази, че не всяко дялово участие в дружество с ограничена отговорност ще породи личен конфликт на интереси. На тази основа може да се твърди, че такова дялово участие не излага непременно на риск независимостта на органа за вземане на решения на национална централна банка, както твърди испанското правителство, и че следователно е за предпочитане да се извършва преценка за всеки отделен случай.
115. Както обаче вече обясних, правото на преценка, с което разполагат държавите членки в тази област, е доста широко, като се има предвид в частност легитимната цел да се избегнат положения, които могат да породят съмнения дали задълженията на национална централна банка се изпълняват единствено в обществен интерес, както по същество твърди Комисията. Преследването на тази цел — която е насочена не само към предотвратяване на действителен конфликт на интереси, но и към защита на обществения образ на институцията — по своето естество не зависи от това дали засегнатото лице действително има реална възможност да злоупотреби с информация, получена при изпълнението на своите задължения.
116. Ако запитващата юрисдикция приеме, че притежаването на разглежданото дялово участие е било забранено, бих я насочил към предходните ми коментари относно възможността за поправяне на това положение, доколкото такава възможност явно е предвидена в приложимото национално право.
б) Неразрешеното участие в организации с нестопанска цел (четвърти, шести и седми въпрос)
117. Припомням, че второто положение, което се изтъква срещу МА, е, че към датата на назначаването си на длъжност той е бил член на управителните съвети на две организации с нестопанска цел, които могат да извършват стопанска дейност, а именно Института за научни изследвания и Голф клуба, без да е получил предварителното разрешение, което се изисква от член 12, алинея 5 от Закона за БНБ(60).
118. Отбелязвам, че МА изтъква в съдебното заседание, че тази разпоредба е твърде обща, за да се счита, че установява изискване, необходимо за изпълнението на неговите задължения. В това отношение, разбира се, точното ѝ квалифициране трябва да бъде определено от запитващата юрисдикция в светлината на всички релевантни елементи на вътрешното право. Същевременно информацията, съдържаща се в акта за преюдициално запитване, и формулировката на тази разпоредба, както е представена, сочат, че тя действително установява отрицателно условие за изпълнението на неговите задължения(61). Ако това е така, то би представлявало изискване, което е необходимо за изпълнението на задълженията по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
119. В съответствие с това, което изложих по-горе, и в съгласие с Комисията, считам, че държавите членки са свободни да установят обща забрана за извършване на всякакви паралелни дейности, включително неплатени такива, и да съчетаят тази обща забрана с възможността за предоставяне на разрешение за всеки отделен случай, както, изглежда, е случаят по член 12, алинея 5 от Закона за БНБ. Считам също, че когато такава забрана не се спазва, изводът, че изискванията за изпълнение на задълженията не са изпълнени, може да бъде обоснован, стига условията, уреждащи искането за предоставяне на разрешение, да са достатъчно ясни.
120. Такава последица може да изглежда строга, както отбеляза Комисията. Въпреки това, както тя също отбелязва, на членовете на органите за вземане на решения на национална централна банка като подуправителя е възложена особено висока степен на отговорност и те оказват значително влияние върху начина, по който банката изпълнява своите задължения. Поради това тяхното поведение е особено годно да въздейства върху общественото възприятие за дейността на националната централна банка. Както вече обясних, това обосновава възможността за държава членка да забрани определени положения или дейности, с които такива членове иначе биха могли да се ангажират, за да предотврати застрашаване на независимото функциониране на банката и да се запази доверието на обществото, че банката функционира, без да се влияе от частните интереси на своите членове или на трети лица.
121. С оглед на това, когато националното законодателство изисква член на национална централна банка като нейния подуправител да не заема никаква външна длъжност без разрешение и когато това изискване не е спазено, държавите членки според мен имат право да заемат позицията, че ако не се изведат подходящите последици съгласно първата част от критерия за освобождаване от длъжност, това би лишило въпросното изискване от неговата ефективност и би могло да подкопае доверието, което обществото възлага на институцията като цяло.
122. Същевременно, както вече посочих, изискванията (дори отрицателни) за изпълнение на задълженията трябва да бъдат достатъчно ясни. В настоящия контекст това означава по-специално яснота относно момента, в който трябва да бъде получено разрешението, и по отношение на това дали приложимото право предвижда възможност за отстраняване на несъвместимостта, която може да възникне (в частност, ако заинтересованото лице не подаде заявление за получаване на разрешение). Наличието на такава възможност отново, изглежда, се подразбира според шестия и седмия преюдициален въпрос. Разбира се, тези въпроси трябва да бъдат проверени и анализирани от запитващата юрисдикция в светлината на общите съображения, изложени в предходния раздел.
123. С оглед на гореизложеното, в отговор на третия, четвъртия, шестия и седмия въпрос, считам, първо, че член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ допускат национално законодателство, което не забранява на подуправителя на национална централна банка да притежава дялово участие в дружество с ограничена отговорност, при условие че това законодателство включва механизъм, позволяващ да се определи дали при конкретните обстоятелства притежаването на такова дялово участие поражда конфликт на интереси, годен да засегне независимото функциониране на националната централна банка или общественото доверие в тази независимост. Когато е открит такъв конфликт на интереси и съществува възможност той да бъде отстранен в определен срок, член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкува в смисъл, че ако заинтересованото лице не отстрани този конфликт в рамките на този срок, може да се счита, че това лице повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, при условие че предоставеният срок е подходящ и че моментът, от който той започва да тече, е ясно определен.
124. Второ, член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ допускат национално законодателство, което забранява участието на подуправител в управителния орган на юридическо лице с нестопанска цел без разрешението на компетентния орган. Когато националното право дава възможност такава несъвместима дейност да бъде преустановена в определен срок след назначаването, член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкува в смисъл, че ако заинтересованото лице не преустанови тази дейност в рамките на този срок, може да се счита, че това лице повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, при условие че предоставеният срок е подходящ и че моментът, от той който започва да тече, е ясно определен.
Г. Обхватът на компетентността на БНБ да установи наличието на извършено сериозно нарушение (осми въпрос)
125. С осмия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 131 ДФЕС, заедно с членове 7 и 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, допуска национално законодателство, което позволява на органа, натоварен да установява основанието за освобождаване от длъжност, да преценява за тази цел дали съответното лице е виновно за извършено сериозно нарушение по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
126. Според мен отговорът на този въпрос трябва да бъде много кратък: правото на Съюза не само позволява на компетентния орган да извърши такава преценка, но и го задължава да я извърши.
127. За да развия тази теза, първо ще се спра на контекста на вътрешното право и обстоятелствата по делото, които са дали повод за осмия въпрос (1). След това ще изложа правния си анализ (2). Накрая, тъй като няколко от заинтересованите лица подчертават значението на съдебния контрол в настоящия контекст, ще се спра на този аспект в заключение (3).
1. Контекстът на вътрешното право и обстоятелствата по делото
128. Припомням, че съгласно приложимото национално право Управителният съвет на БНБ е този, който определя дали е налице някое от основанията за освобождаване от длъжност на някой от неговите членове (освен управителя)(62). Припомням също, че за всички членове тези основания са посочените в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Въпреки че в решението на БНБ се констатира, че и двете основания са налице по отношение на МА, осмият въпрос се отнася само до основанието за извършено сериозно нарушение.
129. Решението на БНБ е прието след решението на КПК относно несъвместимостта между длъжността на МА, по-конкретно като подуправител на БНБ, и неговото участие в дружеството с ограничена отговорност и двете юридически лица с нестопанска цел(63).
130. В това отношение от акта за преюдициално запитване следва, че на КПК е възложено по-общо да определя наличието на несъвместимости между определени публични длъжности, включително тези на управител и подуправител на БНБ, и други дейности, извършвани от лицата, заемащи тези длъжности. Съгласно член 13, алинея 1, точка 8 от ЗПК при установена несъвместимост КПК сезира компетентния държавен орган за предприемане на съответните действия. Разбирам, че това се е случило, когато КПК е уведомила Народното събрание и БНБ за констатациите си по отношение на МА.
131. Запитващата юрисдикция обяснява още, че Управителният съвет на БНБ е обвързан от решението на КПК относно наличието на несъвместимост. Въпреки че запитващата юрисдикция добавя, че в настоящия случай Управителният съвет на БНБ е проверил наличието на тези несъвместимости, като е направил справки в публично достъпни източници като търговски регистри, разбирам това обяснение в смисъл, първо, че този съвет е обвързан от фактическите констатации на КПК и тяхната правна квалификация като „несъвместимости“ по смисъла на националното право, и второ, че това решение задължително задейства БНБ да провери дали въпросните несъвместимости съставляват основания за освобождаване от длъжност.
132. Накрая, от акта за преюдициално запитване е видно, че МА е оспорил законосъобразността на решението на КПК пред Административен съд София-град. МА, БНБ, Комисията и ЕЦБ посочват в писмените си становища, че на 11 декември 2024 г. (т.е. след отправянето на настоящото преюдициално запитване) този съд е обявил решението на КПК за нищожно. При условие това да бъде проверено от запитващата юрисдикция, според МА и Комисията мотивите за тази отмяна са свързани с формална незаконосъобразност (КПК не е имала мандат от Народното събрание през съответния период) и със същността на решението (разгледаните факти не са представлявали несъвместимост), както и с други аспекти (по-специално, неуведомяването на МА за производството и непълнотата на събраните доказателства).
133. БНБ от своя страна отбелязва, че съдебното решение за отмяна е обжалвано от КПК и производството по обжалване е висящо пред запитващата юрисдикция по друго дело. В отговор на тези доводи в настоящото производство МА твърди, че решението на БНБ, прието след решението на КПК, не може да бъде потвърдено, защото представлява пряко и автоматично следствие от това решение, докато БНБ поддържа, че решението ѝ е мотивирано на независими основания. Този въпрос, включително последиците, които може да има отмяната на решението на КПК, ако, разбира се, бъде потвърдена при обжалването, е от компетентността на запитващата юрисдикция. Разбирам обаче, че във всички случаи законосъобразността на решението на БНБ остава един от въпросите, които тази юрисдикция следва да прецени, макар и от различна гледна точка.
2. По същество на осмия въпрос
134. Отбелязвам, че разглежданите разпоредби от правото на Съюза, а именно членове 130 и 131 ДФЕС и членове 7 и 14 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, не съдържат норми, уреждащи условията за упражняване на компетентността на органа, на който съгласно националното право е възложено да установява наличието на основания за освобождаване от длъжност по смисъла на член 14.2 от този устав.
135. Следователно този аспект попада в дискреционните правомощия на държавите членки, които са подчинени на необходимостта да се запази практическата ефективност на горните разпоредби от правото на Съюза (като същевременно се осигури съгласуваност с правата, гарантирани от правото на Съюза и в частност от Хартата на основните права на Европейския съюз)(64).
136. В настоящия контекст горепосоченото означава по-специално, че компетентността, с която е натоварен компетентният орган (в случая Управителният съвет на БНБ), трябва да позволява ефективно запазване на независимостта на националната централна банка и следователно ефективна преценка на елементите, които съставляват критерия за освобождаване от длъжност, определен в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
137. В това отношение, първо, считам, че принципът на независимост на националните централни банки сам по себе си не забранява положение, при което констатациите на друг орган, като КПК, да са основание за действие от страна на орган като Управителния съвет на БНБ, който е компетентен да прецени наличието на основания за освобождаване от длъжност.
138. Всъщност ми се струва, че на различни органи в рамките на публичната администрация могат да бъдат възложени конкретни мандати за наблюдение на правилното функциониране на тази администрация. Отбелязвам по аналогия, че Съдът не е констатирал нарушение на независимостта на ЕЦБ поради факта, че законодателят на Съюза е предоставил на Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ) правомощия за разследване в областта на предотвратяването на измами, които могат да се прилагат по отношение на ЕЦБ(65). Съдът подчертава, че независимостта на ЕЦБ, заложена в член 130 ДФЕС (по-рано член 108 ДЕО), „не води до пълно отделяне [на ЕЦБ] от Европейската общност и изключването ѝ от прилагането на всички норми от правото на Общността“(66). Това отразява по-общата идея, че независимостта на централните банки не изисква клинична изолация от други части на публичната администрация, а (просто) изолиране от външни влияния, което запазва годността ѝ да изпълнява задачите си независимо.
139. Връщайки се към обстоятелствата по настоящото дело, абстрактното твърдение, че изискването за независимост не изключва наличието на конкретна система за задействане (която задължава компетентния орган, какъвто е Управителният съвет на БНБ, да предприеме действия), не означава, че всеки такъв механизъм е съвместим с горния принцип, независимо от начина, по който функционира, и независимо от неговите характеристики. Отбелязвам, отново по аналогия, че в цитираното по-горе решение Съдът се основава на различни гаранции, осигуряващи независимостта на ОЛАФ, които гарантират, че тя действа при пълно спазване на правото на Съюза, за да постигне ясно очертана цел чрез конкретно изброени средства(67). При това положение и при липсата на доводи, че функционирането на КПК като такова е било неправилно, се ограничавам до това общо твърдение(68).
140. Второ, изискването на принципа на независимост на централните банки не изключва възможността Управителният съвет на БНБ да бъде обвързан от решението на КПК и дадената от нея правна квалификация като „несъвместимост“ по смисъла на националното право. Затова считам, че принципът на независимост на националните централни банки не изисква (и следователно не оправомощава) органът, който е компетентен да установява основанията за освобождаване от длъжност, да преразглежда и заменя правните последици на вътрешни административни актове (включително събраните фактически констатации и направените правни квалификации). Според мен това важи, дори когато този орган е орган на национална централна банка. Освен ако конкретни правила на националното право предвиждат друго, обратният извод би означавал, че компетентният орган може да навлезе в правомощията на други органи на публичната администрация, както по същество предупреждава БНБ в съдебното заседание(69). Обратното становище би означавало, по-нататък, че органът, който е компетентен да установява основанията за освобождаване от длъжност, би могъл да замести съответния административен орган (като полицията, данъчните органи и т.н.), което освен това би могло да доведе до приемането на разнопосочни решения относно същото фактическо положение и тяхната правна квалификация по същото законодателство, в нарушение на принципа на правна сигурност.
141. Трето, ефективното преследване на целта за осигуряване на независимостта на централните банки въпреки това изключва всякаква автоматичност при преценката дали съществува основание за освобождаване от длъжност, както твърдят МА, БНБ и испанското правителство. С други думи, ефективната защита на независимостта на националните централни банки не допуска норма на националното право, която изисква компетентният орган да заключи автоматично без никаква самостоятелна преценка, че е налице основание за освобождаване от длъжност, като просто екстраполира такъв извод от фактическите и правните констатации, направени от друг орган съобразно конкретен набор от национални правила, които преследват различна цел (независимо от факта, че тази цел може да е свързана с целта, преследвана от разглеждания тук критерий за освобождаване от длъжност). Такова автоматично решаване би противоречало на самата логика на наличието на самостоятелни основания за освобождаване от длъжност, на първо място, както и на възможността да се извършва преценка за всеки отделен случай, когато такава преценка се изисква(70). Отбелязвам, че въпросът дали Управителният съвет на БНБ е извършил самостоятелна преценка на основанията за освобождаване от длъжност, е предмет на спор между страните по главното производство и този аспект, разбира се, е въпрос, който трябва да бъде проверен от запитващата юрисдикция.
142. Четвърто (и последно), когато компетентността за установяване на основанията за освобождаване от длъжност е възложена на даден орган, без да има други правила, които потенциално да оправомощават други органи да задействат процедурата пред него (какъвто, при условие да се провери от запитващата юрисдикция, изглежда, е случаят с Управителния съвет на БНБ)(71), считам, че компетентният орган трябва да има правомощието да започне процедурата по своя инициатива. При такива обстоятелства не виждам друго решение, което да гарантира ефективността на критерия за освобождаване от длъжност съгласно член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ и в по-широк план, ефективността на защитата на независимостта на централните банки.
143. Всъщност, както разбирам положението съгласно разглежданото национално право, задължението на КПК да сезира Управителния съвет на БНБ е ограничено до положения, дефинирани като „несъвместимости“ в националното право. Въпреки това положенията, които могат да представляват сериозно нарушение по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, могат да бъдат разнообразни. Макар че изясних критериите, от които следва да се ръководи прилагането на това понятие, фактическите положения, които могат да бъдат квалифицирани като сериозно нарушение, не могат предварително да бъдат изчерпателно изброени. Следователно определението на понятието „несъвместимости“ съгласно съответното законодателство не може да обхване всяка хипотеза, която би могла да е релевантна за целта на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Според мен това задължава органа, отговорен за установяване на основание за освобождаване от длъжност поради извършено сериозно нарушение, да действа служебно, когато узнае съответните факти или те бъдат разкрити в резултат на негово собствено разследване, което показва, че независимостта на централните банки може да бъде нарушена, както по същество твърдят БНБ и испанското правителство.
144. За тази цел според мен на компетентния орган трябва да бъде позволено да събира колкото се може повече относими доказателства, доколкото това е правно възможно съгласно съответното законодателство, включително в сътрудничество с компетентните органи или чрез справки в публично достъпна информация като например тази, която се намира в публичните търговски регистри, за да направи информиран извод дали е налице основание за освобождаване от длъжност поради извършено сериозно нарушение, при пълно зачитане на правото на защита на засегнатото лице(72).
145. В светлината на гореизложените съображения стигам до извода, че член 130 ДФЕС и членове 7 и 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че изискват органът, отговорен за установяването на основания за освобождаване от длъжност, да има право да преценява за тази цел дали съответното лице трябва да се счита за виновно за извършване на сериозно нарушение по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
146. Макар че този извод дава отговор на осмия въпрос, бих искал да отговоря на конкретни доводи, изтъкнати от някои от заинтересованите лица относно съдебния контрол в рамките на цялостния процес.
3. Съдебен контрол в рамките на процеса
147. В хода на настоящото производство бяха изложени две различни линии на аргументация, всяка от които се отнася до различен аспект на съдебния контрол.
148. Първо, ЕЦБ, подкрепена в заседанието от испанското правителство, заявява, че констатацията за извършено сериозно нарушение трябва да бъде предшествана от постановено съдебно решение.
149. По-конкретно, ЕЦБ изтъква, че макар принципът за неотстраняване, присъщ на независимостта на централната банка, да изисква компетентният орган да прецени тежестта на извършеното нарушение и пропорционалността на освобождаването от длъжност, независим съд трябва да определи, на първо място, дали изобщо е извършено нарушение. Според ЕЦБ този извод произтича от формулировката на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ на някои езици(73).
150. Не съм убеден, че това е така. Макар че изразът „виновен за извършено сериозно нарушение“ в текста на някои езици на пръв поглед да може да се тълкува като отнасящо се до предварително установяване на вина по съдебен ред (за извършено престъпление)(74), текстът на други езици посочва по-общо „извършено“ сериозно нарушение(75), което не предполага такова изискване.
151. В допълнение, това тълкуване би било в разрез с целта, преследвана от член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, а именно защитата на независимостта на централните банки. Въпреки че поведение, което сериозно подкопава независимостта на дадена институция, може да съставлява и престъпление и в крайна сметка да бъде наказателно преследвано, такова преследване може във всички случаи да отнеме значително време. Както ЕЦБ сама признава, може да има положения, в които компетентният орган трябва да може да действа бързо въз основа на наличните доказателства, включително в случаи, когато доказателствата са неопровержими (например записи от камери за видеонаблюдение) или фактите са ясни и безспорни (като наличие на самопризнание)(76).
152. Въпреки това съм съгласен с МА, Комисията и ЕЦБ, че когато решението, с което се установява основание за освобождаване от длъжност, е взето от орган, който не е съд, трябва да е налице ефективен съдебен контрол в съответствие с член 47 от Хартата на основните права(77).
153. В този контекст Комисията изразява съмнения относно съвместимостта с правото на ефективна съдебна защита на сроковете, предвидени в националното законодателство, което по същество предвижда много кратък срок за подаване на жалба и също толкова кратък срок за постановяване на съдебно решение. В тази връзка тя се позовава на доклада на ЕЦБ 2024 г. за конвергенцията, в който „краткият срок за обжалване и много ограниченият срок за съдебното производство [понастоящем член 14, алинея 2 от Закона за БНБ] се определят като остатъчно несъвършенство(78). Това е отразено и в доклада за конвергенция от 2025 г.(79).
154. На пръв поглед споделям тези опасения. Въпросът обаче не е бил отнесен до Съда и следователно не е изчерпателно обсъждан пред него. Отбелязвам също, че българското правителство не е участвало в настоящото производство. При тези обстоятелства не считам за уместно да разглеждам този въпрос тук.
155. Ако въпреки това Съдът желае да го разгледа, в частност що се отнася до много краткия срок, наложен на запитващата юрисдикция (който се оказва релевантен, веднага щом Съдът даде отговора си по настоящото дело), бих направил следните кратки бележки.
156. Поначало наличието на срокове за осъществяване на съдебен контрол не е само по себе си проблемно, тъй като тези срокове обслужват законната цел да се гарантира бързото провеждане на производството. Въпреки това е трудно да се прецени абстрактно дали даден срок е подходящ при всички обстоятелства. Това, което може да е подходящо в една ситуация, може да се окаже недостатъчно в друга(80).
157. В настоящия контекст необходимостта да се гарантира последователността на функциониране на националната централна банка безспорно обосновава нуждата от осъществяване на бърз съдебен контрол. В същото време значението на разглежданото решение за функционирането на съответната национална банка и потенциално сериозните последици от него за засегнатото лице, както и необходимостта да се зачита правото на защита, могат да направят невъзможно за националния съд да приключи съдебния контрол в изключително кратък срок. Ако възникне такава ситуация, считам, че националният съд трябва да има възможност да не спази този срок и да постанови решението си възможно най-скоро след него(81).
V. Заключение
158. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Върховен административен съд (България) по следния начин:
„1) Член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ)
трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат разпоредби на националното право, които задължават член на органа за вземане на решения като подуправителя да подаде пред компетентния национален орган декларация, в която разкрива своето участие като съдружник в търговско дружество или участието си в управителен орган на юридическо лице с нестопанска цел (пети въпрос).
2) Член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ
трябва да се тълкува в смисъл, че е приложим според правото на Съюза само по отношение на управителите на националните централни банки. Тази разпоредба обаче трябва да се тълкува в смисъл, че не изключва национално законодателство, което прави предвидените в нея материалноправни условия, при които може да бъде предсрочно освободен от длъжност управител на национална централна банка, приложими и по отношение на подуправителя на такава банка (първи и втори въпрос).
3) Член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ
трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство, което не забранява на подуправителя на национална централна банка да притежава дялово участие в дружество с ограничена отговорност, при условие че това законодателство включва механизъм, позволяващ да се определи дали при конкретните обстоятелства притежаването на такова дялово участие поражда конфликт на интереси, годен да засегне независимото функциониране на националната централна банка или общественото доверие в тази независимост. Когато е открит такъв конфликт на интереси и съществува възможност той да бъде отстранен в определен срок след назначаването, член 14.2 от този устав трябва да се тълкува в смисъл, че ако заинтересованото лице не отстрани този конфликт в рамките на този срок, може да се счита, че това лице повече не отговаря на изискванията за изпълнение на задълженията, при условие че предоставеният срок е подходящ и че моментът, от който той започва да тече, е ясно определен.
Член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ
също така трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство, което забранява участието на подуправител в управителния орган на юридическо лице с нестопанска цел без разрешението на компетентния орган. Когато националното право дава възможност такава несъвместима дейност да бъде преустановена в определен срок след назначаването, член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкува в смисъл, че ако заинтересованото лице не преустанови тази дейност в рамките на този срок, може да се счита, че това лице повече не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения по смисъла на тази разпоредба, при условие че предоставеният срок е достатъчен и че моментът, от който започва да тече, е ясно определен (трети, четвърти, шести и седми въпрос).
4) Член 130 ДФЕС и членове 7 и 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ
трябва да се тълкуват в смисъл, че изискват органът, който е компетентен да установява основанията за освобождаване от длъжност на управител на национална централна банка по смисъла на член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, да е оправомощен за тази цел да преценява дали съответното лице трябва да се счита за виновно за извършване на сериозно нарушение по смисъла на член 14.2 от този устав (осми въпрос)“.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Общество на народите, „Rеsolutions XIV and III“ Доклад от Международна финансова конференция, Th. Dewarichet, Brussels, 1920, p. 23 et 26. Архив на ООН в Женева (Швейцария): S145D/99/15. Посочено и в Tucker, P. Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, xvi-656 p., по-конкретно стр. 4.
3 Вж. Hill, M. The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, xv-168, по-конкретно стр. 24, и Pauly, L. W. The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, № 201, Princeton University, New Jersey, 1996, p. 1—47, по-конкретно стр. 7.
4 По отношение на държавите — членки на Европейския съюз, вж. член 53 от Ustav Republike Hrvatske (хърватската конституция), член 56 от Ústava Slovenskej republiky (словашката конституция), член 152 от Ustava Republike Slovenije (словенската конституция) и член 13 от Sveriges grundlagar (шведската конституция). Вж. и член 118, параграф 2 от Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (кипърската конституция) или член 98 от Ústava České republiky (чешката конституция).
5 Вж. например Tucker, P. How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment — German Law Journal, vol. 22, no. 6, 2021, p. 999—1027; или van’t Klooster, J. Central Banks — In: Bellamy, R. and King, J. (eds), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, p. 622—638.
6 Това понятие поначало обозначава набор от правила и механизми, които регулират дадената парична система. За това понятие вж. van’t Klooster, J., цит.съч., стр. 624, с повече референции.
7 С позоваване на текущото съдебно производство след неотдавнашното отстраняване на един от членовете на Управителния съвет на Федералния резерв: Donald J. Trump, President of the United States, applicant v. Lisa D. Cook, et al., No. 25A312.
8 Съдържащ се в Протокол № 4, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.
9 Решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия (C‑202/18 и C‑238/18, EU:C:2019:139, наричано по-нататък „решение Rimšēvičs“, т. 89—96).
10 Ibid., точки 92, 94 и 96.
11 Това прилагателно се появява само в член 6, алинея 1, точка 12 от ЗПКОНПИ.
12 Същата бележка важи mutatis mutandis.
13 Това прилагателно се среща само в член 37, алинея 1 от ЗПКОНПИ.
14 В ЗПК съответната точка от член 51, алинея 1 е точка 13.
15 Тази формулировка се съдържа само в член 51, алинея 1, точка 13 от ЗПК.
16 Не е ясно какви са причините за намаляването на стойността на участието.
17 Както ще обясня по-късно, това производство, изглежда, е довело до отмяна на решението на КПК. Жалбата срещу това решение е висяща.
18 Припомням, че тези основания са закрепени в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, към който препраща член 14, алинея 1 от Закона за БНБ.
19 Следователно обстоятелството, че към релевантния момент България все още не е част от еврозоната, няма значение в случая (тя се присъедини на 1 януари 2026 г.). Вж. Регламент (ЕС) 2025/1408 на Съвета от 8 юли 2025 година за изменение на Регламент (ЕО) № 974/98 по отношение на въвеждането на еврото в България (ОВ L, 2025/1408).
20 Тя се състои от трима членове, избрани от Народното събрание (с мнозинство от две трети от всички депутати след обсъждане в специална комисия по назначенията), за срок от шест години.
21 Вж. член 38, алинея 1 от ЗПКОНПИ.
22 Курсивът е мой.
23 Решение Rimšēvičs, точка 46. Вж. и решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 40).
24 Решение Rimšēvičs, точка 48. Припомням, че съгласно член 282, параграф 1 ДФЕС „[ЕЦБ] и националните централни банки образуват [ЕСЦБ]“.
25 Решение Rimšēvičs, точки 66—71.
26 Ibid., точка 70.
27 Член 283, параграф 1 ДФЕС предвижда, че „Управителният съвет на [ЕЦБ] се състои от членовете на Изпълнителния съвет на [ЕЦБ] и от управителите на националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото“. Вж. и член 8 и член 10. 1 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
28 Вж. член 42. 1 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
29 Вж. член 141, параграф 2 ДФЕС. Управителите на националните централни банки на държавите членки с дерогация са членове на Генералния съвет на ЕЦБ, един от трите органа за вземане на решения на ЕЦБ. Вж. член 129, параграф 1 ДФЕС и членове 9.3 и 44 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
30 Решение Rimšēvičs, точки 47 и 48 и цитираната съдебна практика.
31 В съответствие с членове 3.2 и 3.5 от Решение 2004/257/ЕО на Европейската централна банка от 19 февруари 2004 година за приемане на Процедурния правилник на Европейската централна банка (ЕЦБ/2004/2) (ОВ L 80, 2004 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 224, в изменената му редакция (наричан по-нататък „Процедурният правилник на ЕЦБ“), участието в заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ не е запазено само за управителите, които могат да имат по един придружител.
32 Съгласно втората алинея от тази разпоредба: „[…] [Процедурният правилник на ЕЦБ] също така [предвижда] член на Управителния съвет, който не може да присъства на заседание на Управителния съвет за продължителен период, да може да назначи свой заместник като член на Управителния съвет“ Вж. и членове 3.3, 4.4 и 4.5 от Процедурния правилник на ЕЦБ. Вж. също, mutatis mutandis, член 1.2 от приетия от ЕЦБ Кодекс за поведение за високопоставени служители на ЕЦБ (ОВ C 478, 2022 г. стр. 3) (наричан по-нататък „Кодексът за поведение на ЕЦБ“).
33 Този аргумент се основаваше на факта, че разпоредбата предшественик на член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ изрично споменават „членовете на органите за вземане на решения […] на националните централни банки“ (курсивът е мой). Европейски паричен институт, Progress towards convergence, Frankfurt am Main, 1995, р. 93.
34 Доколкото тези въпроси се отнасят, наред с останалото, до тълкуването на норма от правото на Съюза, която засяга управителите на националните централни банки, а не подуправителите (както е в спора по главното производство), може да се твърди, че исканото тълкуване няма връзка с фактите по делото, в резултат на което разглежданите въпроси биха били недопустими. Въпреки това считам, че в съответствие с утвърдената съдебна практика, произтичаща от решение Dzodzi, в явен интерес за правния ред на Съюза е Съдът да предостави поисканото тълкуване, за да се избегнат последващи различия в схващането на критерия за освобождаване от длъжност. Това е така, защото член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ е станал приложим по силата на националното право посредством пряко и безусловно препращане (в член 14, алинея 1 от Закона за БНБ) без изменение на неговия предмет или обхват. Вж. решения от 18 октомври 1990 г., Dzodzi (C‑297/88 и C‑197/89, EU:C:1990:360, т. 36 и 37), и от 13 октомври 2022 г., Baltijas Starptautiskā Akadēmija и Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 и C‑318/21, EU:C:2022:785, т. 35 и цитираната съдебна практика). Относно „тенденцията Dzozdi“ в съдебната практика вж. заключението на генерален адвокат Bobek по дело J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, т. 27-74).
35 Вж. и заключението на генерален адвокат Kokott по дела Rimšēvičs/Латвия и ЕЦБ/Латвия (C‑202/18 и C‑238/18, EU:C:2018:1030, наричано по-нататък „заключението по дело Rimšēvičs“, т. 156).
36 Вж. заключението по дело Rimševič, точка 77.
37 По аналогия същият извод произтича от мотивите на Съда в контекста на националната процедура за подбор на кандидат за длъжността съдия в Общия съд в решение от 29 юли 2024 г., Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, т. 54 и 57). Както Съдът припомня, правото на Съюза се ограничава до това да изисква „всички гаранции за независимост“ и „необходимата правоспособност за заемане на висши съдебни длъжности“ (член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС). Вж. и моето заключение по дело Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, т. 54).
38 Вж. по аналогия член 283, параграф 2 ДФЕС и член 11. 2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, които предвиждат, че председателят, заместник-председателят и другите членове на Изпълнителния съвет на ЕЦБ трябва да бъдат избирани „измежду лицата, които притежават призната компетентност и професионален опит по парични и банкови въпроси“.
39 За обща информация относно националното законодателство вж. Съд на Европейския съюз, изследователска бележка, Дирекция „Изследвания и документация“, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, ноември 2025 г., по-конкретно стр. 12—17. Отбелязвам, че някои от посочените изисквания са предвидени и в член 11, алинеи 3 и 4 от Закона за БНБ.
40 Вж. по аналогия моето заключение по дело Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, т. 48).
41 Вж. изследователската бележка, посочена в бележка под линия 39 по-горе, и по аналогия член 11.1 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, който предвижда, че „членовете [на Изпълнителния съвет на ЕЦБ] изпълняват задълженията си при пълно работно време. Никой член няма право да осъществява каквато и да е дейност, срещу заплащане или не, освен ако за него не бъде предоставено като изключение разрешение от Управителния съвет“. Вж. и член 3 от Условията за назначаване на председателя на Европейската централна банка (SEC/GovC/X/18/163a), озаглавен „Несъвместимости“, буква а) от който гласи, че „председателят [на ЕЦБ] се въздържа от извършването на всякакви икономически или търговски сделки и се отказва от всякакви длъжности, които могат да попречат на неговата независимост или да му дадат възможност да използва привилегирована информация“.
42 Вж. по аналогия решение от 29 юли 2024 г., Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, т. 54).
43 Припомням по аналогия бележката на генерален адвокат Geelhoed относно изискването за независимост на членовете на Комисията, въведено в член 213, параграф 2 ДЕО (понастоящем член 17, параграф 3 ДЕС): „личните качества на тези лица се отразяват пряко върху доверието на широката общественост в институциите на Общността, тяхната надеждност и следователно тяхната ефективност“. Вж. заключението на генерален адвокат Geelhoed по дело Комисия/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:140, наричано по-нататък „заключението по дело Комисия/Cresson“, т. 67).
44 Отбелязвам, че в първото съображение на Кодекса за поведение на ЕЦБ, посочен в бележка под линия 33 по-горе, се посочва, че ЕЦБ „е задължена да бъде в служба на обществения интерес и да гарантира поддържането на възможно най-високо равнище на почтеност. Ето защо ЕЦБ поставя в центъра на институционалното управление отчетността, прозрачността и най-високите етични стандарти. Спазването на тези принципи е ключов елемент от доверието в ЕЦБ и е от решаващо значение за осигуряването на доверието на европейските граждани“. Вж. също съображения 3 и 5 от Насоки (ЕС) [2021/2253] на Европейската централна банка от 2 ноември 2021 година за определяне на принципите на етичната рамка на Евросистемата (ЕЦБ/2021/49) (ОВ C 454, 2021 г., стр. 7 (наричани по-нататък „Насоките на ЕЦБ за етичната рамка“) и заключението по дело Комисия/Cresson, точка 73.
45 Вж. и заключението по дело Rimšēvičs, точка 101, в което независимостта се определя като „[твърдото] ненакърнимо ядро [на изискванията]“. Вж. и член 6 от Кодекса за поведение на ЕЦБ, посочен в бележка под линия 32 по-горе.
46 Вж. например решение от 29 юли 2024 г., Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, т. 48 и цитираната съдебна практика).
47 Решение от 30 септември 2021 г., Сметна палата/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, т. 868).
48 Текстовете на другите езици също не дават конкретни указания (вж. по-специално „faute grave“ в текста на френски, „σοβαρό παράπτωμα“ в текста на гръцки, „falta grave“ в текста на испански, „gravi mancanze“ в текста на италиански и „schwere Verfehlung“ в текста на немски език). Същото важи и за три други случая, в които това понятие се използва в първичното право на Съюза в свързан или сравним контекст (вж. член 11.4 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ относно членовете на Изпълнителния съвет на ЕЦБ, член 228, параграф 2 ДФЕС относно омбудсмана и член 247 ДФЕС по отношение на членовете на Комисията).
49 Вж. например решение от 7 ноември 2024 г., Burdene (C‑126/23, EU:C:2024:937, т. 36 и цитираната съдебна практика).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious.
https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 Вж. в този смисъл обяснението, дадено в точки 62 и 63 от настоящото заключение.
52 Вж. също в този смисъл заключението по дело Rimšēvičs, точка 104.
53 Заключението по дело Комисия/Cresson, точка 67.
54 Според БНБ дяловото участие на МА попада в обхвата на член 11, алинея 4, точка 4 от Закона за БНБ. В писменото си становище БНБ се основава на характеристиките на дружеството с ограничена отговорност по българското търговско право и по същество твърди, че всяко участие в дружество с ограничена отговорност автоматично води до качеството на член на управителния орган на това дружество.
55 Член 3, буква б) от Условията за назначаване на председателя на Европейската централна банка, посочени в бележка под линия 41 по-горе.
56 Кодекс за поведение на ЕЦБ, посочен в бележка под линия 32, по-конкретно членове 11, 16 и 17. Вж. също членове 10 и 11 от Насоките на ЕЦБ за етичната рамка, посочени в бележка под линия 44 по-горе. Следва да се отбележи, че в съответствие с член 1, параграф 1 от Насоките на ЕЦБ за етичната рамка, този текст се прилага само за централните банки от Евросистемата и техните длъжностни лица. Към релевантния момент това все още не е така за България. Вж. бележка под линия 19 по-горе.
57 Вж. по аналогия определението за конфликт на интереси в член 11 от Кодекса за поведение на ЕЦБ, посочен в бележка под линия 33 по-горе, и член 2, параграф 9 от Насоките на ЕЦБ за етичната рамка, посочени в бележка под линия 44 по-горе.
58 От преписката по делото е видно, че член 36, алинея 3 от ЗПКОНПИ и член 50, алинея 3 от ЗПК задължават лицето, което е декларирало наличие на несъвместимост, в едномесечен срок от подаване на декларацията да предприеме необходимите действия за отстраняване на несъвместимостта и да представи доказателства за това пред органа по избора или назначаването. В случай че лицето не предприеме такива действия за отстраняване на несъвместимостта, органът по избора или назначаването — в настоящия случай Народното събрание — е длъжен да предприеме действия за прекратяване на правоотношението (член 36, алинея 4 от ЗПКОНПИ и член 50, алинея 4 от ЗПК). Тези разпоредби се отнасят до декларацията за несъвместимост, която трябва да се подаде в Народното събрание съгласно член 35, алинея 1, точка 1 и алинея 2 от ЗПКОНПИ и подобно формулирания член 50 от ЗПК. Както обаче вече обясних, спорът по главното производство произтича от декларацията за имущество и интереси, подадена пред КПК. Както вече беше отбелязано, връзката между съдържанието на тази декларация и задължението за отстраняване на „несъвместимост“ не е ясна и във всеки случай е въпрос, който трябва да бъде проверен от запитващата юрисдикция.
59 Припомням също, че в настоящия случай след назначаването на МА са подадени три отделни декларации за имущество и интереси и за мен не е ясно как е било преценено задължението за отстраняване на декларираните несъвместимости във връзка по-конкретно с първата и втората декларация.
60 Припомням, че тази разпоредба гласи, че управителят и подуправителите на БНБ „могат да извършват неплатена дейност с единодушно решение на управителния съвет, доколкото не е налице конфликт на интереси“.
61 Както твърди БНБ, изглежда, че целта ѝ е да предотврати конфликт на интереси, като липсата на такива, както е обяснено, е неразделна част от изискването за независимост, заложено в член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.
62 Това изключване не засяга анализа. За настоящата цел има значение това, че въпросният орган е оправомощен да преценява критерия за освобождаване от длъжност, както се прилага по-специално за подуправителя на БНБ. В това отношение не е предоставена конкретна информация относно процедурата за освобождаване от длъжност на управителя на БНБ. Въпреки това от член 14, алинея 1 от Закона за БНБ следва, че решението за това се взема пряко от органа по назначаването, а именно, Народното събрание. Последният явно е компетентен да освобождава от длъжност и другите членове на Управителния съвет на БНБ, съобразно решение като разглежданото по настоящото дело, прието от този съвет.
63 От преписката по делото е видно, че съгласно § 7 от допълнителните разпоредби на ЗПКОНПИ и § 1, точка 4 от допълнителните разпоредби на ЗПК понятието „несъвместимост“ се определя като заемането на друга длъжност или извършването на дейност, която съгласно Конституцията или закон е несъвместима с положението на лицето като заемащо висша публична длъжност.
64 Вж. по аналогия решения от 4 юни 2020 г., C.F. (Данъчна ревизия) (C‑430/19, EU:C:2020:429, т. 45 и цитираната съдебна практика), и от 18 април 2024 г., Heureka Group (Онлайн услуги за сравняване на цени) (C‑605/21, EU:C:2024:324, т. 52 и цитираната съдебна практика).
65 Решение от 10 юли 2003 г., Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2003:395, т. 130—145).
66 Ibid., точка 135.
67 Ibid., точки 139—141.
68 Дали функционирането на КПК към съответния момент се е основавала на подходящо правно основание е, разбира се, малко по-различен въпрос, и доколкото разбирам, той е предмет на обжалване пред запитващата юрисдикция, както вече беше посочено по-горе.
69 Това съображение, разбира се, ще трябва да бъде адаптирано, ако органът, който е компетентен да установява основанията за освобождаване от длъжност, е съд. Вж. по аналогия член 11.4 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, който предвижда, че „ако даден член на Изпълнителния съвет [на ЕЦБ] повече не отговаря на условията, които са необходими за изпълнението на неговите служебни задължения, или ако е извършил сериозно нарушение, Съдът може, по искане на Управителния съвет или на Изпълнителния съвет да го освободи от длъжност“.
70 Припомням, че осмият въпрос се отнася само до това основание за освобождаване от длъжност.
71 За различен пример вж. разпоредбата, цитирана в бележка под линия 69.
72 Този принцип представлява един от „оперативните“ елементи на правото на добра администрация; вж. заключението на генерален адвокат Bobek по дело Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, т. 87). Според постоянната съдебна практика спазването на правото на защита трябва да бъде гарантирано винаги, когато се приема решение, което може да засегне неблагоприятно дадено лице. Вж. също така, например, решение от 4 юни 2020 г., C.F. (Данъчна ревизия) (C‑430/19, EU:C:2020:429, т. 29 и цитираната съдебна практика). Не виждам причина защо принципът на спазване на правото на защита не следва да се прилага, когато въпросното решение е взето от орган на национална централна банка, при условие че това решение засяга неблагоприятно правното положение на съответното лице.
73 ЕЦБ се позовава на текста на немски („eine schwere Verletzung begangen hat“), английски („has been guilty of serious misconduct“), френски („a commis une faute grave“) и италиански език („è reso colpevole di gravi mancanze“).
74 Вж. текста на английски и италиански език, посочен в предходната бележка под линия.
75 Вж. в това отношение текста на немски („eine schwere Verletzung begangen hat“), френски („a commis une faute grave“), испански („haya incurrido en falta grave“) и чешки език („nebo se dopustí vážného pochybení“).
76 Отбелязвам, че в решение Rimšēvičs Съдът квалифицира оспорената мярка като решение, попадащо в обхвата на член 14.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, въпреки липсата на каквото и да било предварително съдебно установяване на наказателна отговорност. Струва ми се, че ако такова важно изискване беше присъщо за понятието „сериозно нарушение“, то би дало очевидно и достатъчно основание за отмяна по това дело (което Съдът постановява на различно основание). Това дело обаче засяга временна забрана за управител да на национална централна банка да изпълнява задълженията си. Независимо от това, в светлината на направения от мен извод по този аспект, не считам, че е необходимо да разглеждам разграничението, проведено от ЕЦБ, според което изискването за предварително съдебно решение не се прилага в случая на другото основание за освобождаване от длъжност, а именно неизпълнението на изискванията за изпълнение на задълженията.
77 По отношение на конкретните права, които са засегнати, решението за прилагане на критерия за освобождаване от длъжност, предвиден в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, може да засегне както правото на съответното лице да остане на длъжност за минималния срок на мандата, така и правата, гарантирани от Хартата на основните права (както по настоящото дело правото на собственост или свободата на сдружаване). В акта за преюдициално запитване не се уточнява мандатът на членовете на Управителния съвет на БНБ. Комисията и ЕЦБ обаче посочват, че този мандат е 6 години (член 12, алинея 4 от Закона за БНБ). Макар да не е ясно дали този срок отразява „нормативен износ“ на правилото за минималния мандат, установено в член 14.2 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, във всички случаи правото да останат на длъжност до изтичането на мандата им е последствие от гаранцията за независимост, заложена в член 130 ДФЕС и член 7 от този устав.
78 European Commission, Convergence Report 2024, Institutional Paper 294, Служба за публикации на Европейския съюз, Люксембург, 2024 г., стр. 43.
79 European Commission, Convergence Report 2025 on Bulgaria, Institutional Paper 320, Служба за публикации на Европейския съюз, Люксембург, 2025 г., стр. 25.
80 Заключение на генерален адвокат Bobek по дело Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, т. 48, 53 и 56).
81 По аналогия с това, което Съдът е постановил в решение от 19 март 2020 г., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, т. 36 и 37). Вж. и заключението на генерален адвокат Bobek по дело Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2019:1055, т. 69), с позовавания на съдебната практика, в която се припомня, че член 47 от Хартата на основните права има директен ефект и следователно позволява неприлагането на всяко несъвместимо законодателство.
- Решение № 26743 от 11.12.2024 г., постановено по адм. д.№ 6637/ 2024 г. по описа на Административен съд – София град, с което е обявено за нищожно решение № РН-КПК-КИ-16-23-18 от 24.06.2024г на КПК за установяване несъвместимост по отношение на Андрей Гюров. в качеството му на подуправител на Българска народна банка и в това му качество – лице, заемащо публична длъжност по чл.6, ал.1 , т.1 2 от Закона за противодействие на корупцията. ↩︎
- Определение от 20.02.2025 г. по адм .едло № 1216/2025 г., ВАС. ↩︎